III SA/Wa 2015/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") w wyniku złożenia przez H. K. - Skarżącego w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Skarżący wnosząc pismem dnia [...] lutego 2006 r. o umorzenie ww. należności powoływał się na trudną sytuację rodzinną oraz materialną. W szczególności zwrócił uwagę, że zmuszony był zlikwidować prowadzoną działalność gospodarczą w zakresie ślusarstwa z powodu pogarszającego się stanu zdrowia oraz braku zamówień. Jako jedyne źródło utrzymania pięcioosobowej rodziny Skarżący wskazał gospodarstwo rolne, z którego dochód wynosi 11.168 zł rocznie. Podniósł, iż nie jest w stanie spłacać zadłużenia w układzie ratalnym, gdyż rata wynosiłaby około 1.000 zł miesięcznie. Odmawiając umorzenia ww. należności Zakład stwierdził, że umorzenie może nastąpić na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w tym przepisie. Dalej organ wskazywał, że należności z tytułu składek ciążące na ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pomimo braku całkowitej ich nieściągalności. Przesłanki uzasadniające umorzenie należnych składek z tej przyczyny zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.") i dotyczą przypadków, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie tych należności opłacić. W ocenie Zakładu Skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należnych składek, jak również nie udowodnił, że uregulowanie należności spowoduje negatywne konsekwencje dla niego i rodziny. Z przedłożonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, zdaniem Zakładu, iż w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Skarżący jest bowiem właścicielem nieruchomości - domu mieszkalnego oraz nieruchomości rolnej. Z zaświadczenia Urzędu Gminy H. wynika, iż jest podatnikiem podatku z posiadanego gospodarstwa rolnego i osiąga z tego tytułu dochód. Okoliczności te uniemożliwiają umorzenie zadłużenia. Jako dodatkowy powód odmowy umorzenia organ wskazał, iż zadłużenie nie zostało objęte egzekucją i brak jest postanowienia o jego nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2006 r. Skarżący, powołując się na argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności, podniósł, że stanowisko organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wskazał, że dokonując ewentualnej sprzedaży posiadanych gruntów rolnych nie uzyska środków na pokrycia zadłużenia. Sprzedaż gospodarstwa rolnego pozbawi przy tym rodzinę Skarżącego środków do życia, środków przeznaczonych na edukację dzieci i zmusi Skarżącego do korzystania z zasiłku dla bezrobotnych. Prezes Zakładu przywołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wywiódł, że Skarżący nie wniósł żadnych nowych dokumentów uzasadniających zmianę decyzji oraz że umorzenie należności ma charakter uznaniowy i nie może prowadzić do kredytowania działalności gospodarczej. W ocenie Prezesa Zakładu w sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono również, że Zakład przeanalizował wnikliwie wszystkie aspekty sytuacji majątkowej Skarżącego, zarówno dotyczące źródeł utrzymania, jak i koniecznych wydatków w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Z oceny możliwości płatniczych Skarżącego dokonanej przez Zakład nie wynika brak możliwości zapłaty przez dłużnika należności z tytułu składek oraz pozbawienie wnioskodawcy i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za odmową umorzenia przemawia również okres, jaki Zakład ma na dochodzenie swoich należności, a także to, że Zakład skierował do sądu wniosek o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej. W skardze z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji Prezesa Zakładu naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wywodził, że sytuacja życiowa Skarżącego w pełni uzasadnia zastosowanie ww. przepisów. Powierzchnia i jakość gruntów gospodarstwa rolnego, którym dysponuje Skarżący sprawiają, że nawet w przypadku jego sprzedaży w trakcie egzekucji nie uzyska się środków wystarczających na spłatę zaległości. Sprzedaż gospodarstwa pozbawi również Skarżącego i jego rodzinę środków do życia oraz "skaże na bezdomność". W sytuacji Skarżącego zachodzi więc ważny interes określony w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przemawiający za umorzeniem zaległości. Ponadto, zdaniem pełnomocnika Skarżącego niedopuszczalna jest argumentacja organu drugiej instancji, że umorzenie należności nie może prowadzić do kredytowania działalności gospodarczej. Z zebranego materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że zobowiązanie powstało w wyniku zmiany stanowiska Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odnośnie ubezpieczenia Skarżącego i wyłączenia go z ubezpieczenia społecznego rolników. Wobec czego z mocą wsteczną od 1994 r. Zakład wezwał wnioskodawcę do ubezpieczenia się w Zakładzie i złożenia dokumentów rejestracyjnych. Zarówno zaległości, jak i odsetki powstały nie z przyczyn zależnych od wnioskodawcy, lecz w wyniku weryfikacji ubezpieczonych przez Zakład i KRUS po wielu latach opłacania składek w Kasie. Sytuacja Skarżącego jest zatem nadzwyczajna, zaś powstała zaległość wynikła z niezależnych od niego przyczyn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym, że Zakład, a nie Prezes Zakładu, przeanalizował sytuację majątkową Skarżącego oraz że z oceny możliwości płatniczych Skarżącego dokonanej przez Zakład nie wynika brak możliwości zapłaty przez dłużnika należności z tytułu składek oraz pozbawienie wnioskodawcy i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu brak jest natomiast rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej Skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową Skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, jak wadliwie wywodzi Prezes Zakładu, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów. Okoliczność, że Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, czy też okoliczności w żadnym zakresie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Na stronie nie ciąży bowiem tego typu obowiązek. Rolą natomiast Prezesa Zakładu jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Wspomnieć można, że i ten obowiązek w badanym postępowaniu nie został dochowany. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes Zakładu ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów w wysokości kosztów zastępstwa procesowego przez ustanowionego w sprawie radcę prawnego, tj. 240 zł.