IV SA/Wa 1305/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz D. C. 278 (dwieście siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., znak [...], Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...], którym nie uzgodniono decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] w M., gmina S. pod lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zbiornika wybieralnego szambo, tworząc zagrodę dla rolnika. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, Minister Środowiska wskazał na następujące okoliczności sprawy. Pismem z dnia 11 października 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła D. C.. Rozpatrzywszy zażalenie Minister Środowiska stwierdził, co następuje. Teren inwestycji leży w otulinie [...] Parku Narodowego. Zgodnie z art.5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą", otulina jest strefą ochronną, graniczącą z formą ochrony przyrody, wyznaczoną indywidualnie dla tej formy w celu zabezpieczenia jej przed zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka. Skoro ustawodawca w art.ll ust.l ustawy nakazuje wyznaczenie otuliny parku narodowego, to należy przyjąć, iż realizacja celów, jakim ma ona służyć, może nastąpić jedynie wówczas, gdy otulina będzie podlegała ochronie. Bez wątpienia zatem otulina jest obszarem objętym ochroną. Pomimo tego, iż obecnie obowiązująca ustawa nie określa katalogu zakazów obowiązujących na terenie otuliny, to przy przyjęciu, iż otulina nie podlega żadnej ochronie, niezasadnym byłoby jej tworzenie. Pomimo braku jednoznacznej regulacji w tym zakresie należy przyjąć, iż wobec konieczności harmonizowania polityki przestrzennej otuliny z tą prowadzoną na terenie parku narodowego (art.lO ust.6 ustawy) zakazy ustanowione w art.15 ust.l ustawy, odnoszące się do parków narodowych, dotyczą również jego otulin. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że lokalizacja planowanej inwestycji w sąsiedztwie [...] Parku Narodowego stanowić będzie zagrożenie dla stanu równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego znajdującego się na terenie parku i jego otuliny. Ze względu na swoje usytuowanie planowana inwestycja wpłynęłaby negatywnie na migrację będących pod ochroną dziko występujących zwierząt na terenie parku i jego zewnętrznych enklaw leżących na obszarze otuliny. Naruszenie łączności korytarza ekologicznego może przyczynić się do pojawienia się efektu "wyspy" w enklawach, oddzielonych, od głównego kompleksu [...]PN. Należy zauważyć, iż tereny przylegające do granic parku wraz z terenami będącymi w granicach parku tworzą nierozerwalną całość. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż w pobliżu terenu planowanej inwestycji występuje zabudowa, organ odwoławczy stwierdził, iż ocena legalności i prawidłowości decyzji administracyjnych (pozwoleń na budowę), na podstawie których zabudowa ta powstała, pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska wniosła D. C., podnosząc, co następuje. W postanowieniu pierwszoinstancyjnym odmowę motywowano m.in. zapisami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to prawnie niedopuszczalne, albowiem plan ten nie został jeszcze uchwalony. Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze o dużej intensywności zabudowy. W sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa (np. działka nr [...]), siedliskowa oraz zabudowa usługowa (powstała około 3 lata temu piekarnia, zlokalizowana na działce nr [...]). Ponadto znajduje się tam budynek mieszkalny o charakterze rezydencji z basenem oraz stadniną koni, w dużej mierze ogrodzony pełnym murem z kamienia. Z tej przyczyny trudno jest mówić o tym, iż planowana inwestycja ingeruje w enklawę przyrody. Ma ona charakter siedliskowy i wpisuje się w otaczającą zabudowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. skarżąca oświadczyła, co następuje. Wprawdzie teren inwestycji położony jest w otulinie [...] Parku Narodowego, niemniej nie jest położony w dolinie K. (odmiennie zatem niż to przyjął organ I instancji) a w odległości 7-10 kilometrów od tej doliny. Teren inwestycji nie mieści się w korytarzu ekologicznym łączącym zasadniczą część parku z enklawą w C. (powyższe skarżąca podniosła, okazując mapę topograficzną). Planowana inwestycja miałaby być siedliskiem dla gospodarstwa rolnego, którego skarżąca jest właścicielką i które uprawia. Na sąsiedniej działce nr [...] wybudowana została niedawno piekarnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, obowiązujących w dacie ich wydania. Kompetencyjną podstawę do orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowił art.53 ust.4 pkt 7 w związku z art.60 ust.l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 zpóźn.zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny - z dyrektorem parku narodowego. Teren inwestycji, znajdujący się w miejscowości M., gmina S., znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego, co wynika z §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [..], poz.[...]). Ustawa o ochronie przyrody wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego (w szczególności art.6 - 12 oraz art. 15). Podkreślenia wymaga szczegółowość, z jaką w art. 15 ust.l pkt 1-27 ustawy, ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku (zakazy podejmowania określonego rodzaju działalności). W pierwszej kolejności odnotowania wymaga zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego (art.15 ust.l pkt 1 ustawy). Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art.ll ust.l ustawy). Otulina to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art.5 pkt 14 ustawy). Zagrożenie zewnętrzne to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art.5 pkt 29 ustawy). Istotnym jest, iż odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu zarówno do parku narodowego, jak i w odniesieniu do innych form ochrony przyrody wymienionych w art.6 ustawy, milczy ona na temat ewentualnych obostrzeń odnośnie inwestowania, obowiązujących na terenie otuliny parku narodowego. W tej sytuacji podstawową kwestią z punktu widzenia oceny, czy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, jest to, w oparciu o jakie przesłanki (kryteria) prawne organy orzekające w przedmiocie uzgodnień winny były formułować wnioski odnośnie dopuszczalności lub niedopuszczalności realizacji inwestycji w otulinie parku narodowego. W ocenie Sądu kryterium takie stanowi zgodność charakteru inwestycji z celem ustanowienia otuliny. Cel ten wynika z legalnej definicji otuliny ustalonej w cytowanym już art.5 pkt 14 ustawy. Przyjąć zatem należy, iż w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. W świetle powyższego zaskarżonemu postanowieniu Ministra Środowiska należy poczynić zarzut zajęcia niejasnego stanowiska odnośnie prawnych warunków inwestowania w otulinie parku narodowego. Wprawdzie organ odwoławczy powołał się na art.5 pkt 14 ustawy (definicja otuliny), podkreślając, iż ochronny charakter otuliny musi za sobą pociągać konsekwencje w postaci poddania działalności człowieka w jej obrębie różnego rodzaju ograniczeniom, niemniej nie przyjął ostatecznie, iż ograniczenia te należy wywodzić bezpośrednio z celu ustanowienia otuliny, stwierdzając w to miejsce, iż "mimo braku jednoznacznej regulacji w tym zakresie, należy przyjąć, iż wobec konieczności harmonizowania polityki przestrzennej otuliny z tą prowadzoną na terenie Parku Narodowego (art. 10 ust.6 ustawy o ochronie przyrody)- zakazy ustanowione w art. 15 ustawy odnoszące się do parków narodowych dotyczą również jego otulin ". Takie rozumowanie idzie zdecydowanie zbyt daleko, albowiem w istocie zrównuje w istotnym zakresie instytucję otuliny parku narodowego z parkiem narodowym, co w oczywisty sposób nie było celem ustawodawcy. Podobnego uchybienia nie dopuścił się organ I instancji, wychodząc z prawidłowego założenia generalnego, iż o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Orzeczenie pierwszoinstancyjne obciążająjednakże uchybienia innego rodzaju. Podkreślenia wymaga, iż organ I instancji wyłożył swoje stanowisko w sprawie w niezwykle obszernym uzasadnieniu, składającym się z części zawierającej wnioski, części analizującej różnego rodzaju fachowe opracowania dotyczące funkcjonowania parku oraz uzasadnienia prawnego. Pamiętać jednakże należy, iż negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji, stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej, która tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczające podstawę do jego stosowania należy uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące otulin (Konstytucja R.P. daje bowiem ustawodawcy zwykłemu kompetencje do ograniczania w uzasadnionym zakresie prawa własności). Przyjąć jednakże należy, iż istotne ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, iż przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Na organie administracji spoczywa zatem obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a.). Podnoszenie tego typu postulatów uzasadnione jest w sprawie, w której skarżącej odmawia się prawa do zabudowania własnej nieruchomości w sytuacji, w której zabudowa występuje na działkach sąsiednich. W powyższym kontekście należy stwierdzić, iż twierdzenie organu, jakoby pozostawienie działki skarżącej w stanie niezabudowanym było niezbędne do zachowania drożności korytarza ekologicznego łączącego główny kompleks [...] Parku Narodowego z dwoma jego enklawami w C., nie zostało w wyczerpujący sposób uzasadnione. Organ zobowiązany był bowiem do wykazania, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów (vide definicja korytarza ekologicznego zawarta w art.5 pkt 2 ustawy). W ocenie Sądu wymagało to co najmniej przykładowego wskazania, jakie organizmy żywe migrują lub realnie mogą migrować przez obszar obejmujący teren inwestycji. Ustaleń takich brak w orzeczeniu organu I instancji, co powoduje, iż jego obszernym rozważaniom można w istotnym zakresie poczynić zarzut abstrakcyjności w miejsce operowania konkretnymi danymi. Ponadto umiejscowienie korytarza ekologicznego, w obszarze którego ewentualnie znajduje się teren inwestycji wymaga w ocenie Sądu doprecyzowania. W oparciu o wnioski wynikające z mapy topograficznej okolic parku zauważyć bowiem należy, iż rzeka K., której dolina stanowi według organu korytarz ekologiczny łączący główny kompleks parku z enklawami parku w C., znajduje się w pewnym oddaleniu (na południowy wschód) zarówno od południowego krańca głównego kompleksu parku, jak i od miejscowości M. (i w oczywisty sposób także od C.). W świetle powyższego słuszność twierdzenia organu, iż dolina K. stanowi korytarz ekologiczny, łączący poszczególne części parku narodowego, a obejmujący m.in. teren inwestycji, nie jest w ocenie Sądu oczywista. Słusznie ponadto podniosła skarżąca, iż organ nie mógł powołać się na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Do czasu uchwalenia projekt ten nie ma bowiem statusu aktu prawa miejscowego, co oznacza, iż nie jest źródłem żadnych praw ani obowiązków. Konkludując, rozstrzygnięcia organów obu instancji wydano z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.l45§l pkt 1 lit.c i art.135 oraz art.200 p.p.s.a.