VI SA/Wa 1133/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej skarżącą) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem w pasie drogowym podświetlonej reklamy. Do wniosku załączono szkic reklamy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 98, poz 1071) oraz art. 104 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zezwalającą skarżącej na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] podświetlanej reklamy o wymiarach [...] cm w miejscowości Z. Następnie ww. organ decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] znak: [...] zezwolił S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] Miejscowość Z. ul. Ł. km [...] w celu umieszczenia w nim tablicy reklamowej dwustronnej podświetlanej o powierzchni reklamy [...] m2 na okres od [...] 2005 r., ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi krajowej w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. K. M., kierownik służby liniowej w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Rejon w S., poinformował Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], iż omawiana tablica reklamowa została zamieniona na inną, prawie dwukrotnie większą niż ta umieszczona dotychczas, dodatkowo zastosowano na niej wyświetlanie cen paliw. Do pisma dołączono fotografię nowej tablicy Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy o treści "[...]" o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jednocześnie informując, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. przeprowadzony zostanie dowód z oględzin w miejscu umieszczenia przedmiotowej reklamy. W wyniku przeprowadzenia oględzin stwierdzono zmianę tablicy reklamowej ustawionej w pasie drogi krajowej nr [...] [...] km [...], strona prawa, miejscowość Zduńska Wola poprzez zmianę szaty graficznej i zwiększenie powierzchni reklamy. Dokonano pomiarów nowej tablicy reklamowej, z których wynikało, iż jej powierzchnia to [...] m2, tablica jest dwustronna, podświetlana. Przedstawiciele skarżącej złożyli wyjaśnienia, iż zlecili opracowanie projektu technicznego na dokonaną zmianę reklamy oraz dokonali zgłoszenia tej zmiany do Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Z., który to urząd nie złożył sprzeciwu. Jednocześnie poinformowali, iż wystąpili z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy powiększonej w roku 2006 r. Powyższe wyjaśnienia skarżąca zawarła także w piśmie z dnia [...] stycznia 2006r. Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...]znak [...]nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] [...]km [...] (strona prawa) m. Z. poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o treści "[...]" o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi o [...] m2 w okresie od dnia [...] 2005 r., tj. przez 33 dni. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną nałożenia kary stanowiło zajęcie przez skarżącą przedmiotowego pasa drogowego drogi krajowej przez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, co zostało ustalone przez pracownika zarządcy drogi w trakcie dokonywania objazdu drogi, a następnie potwierdzone podczas oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego. Powierzchnia, o jaką została zwiększona reklama, tj, [...]m2, została wyliczona w następujący sposób: [...] m2 (powierzchnia tablicy reklamowej wyliczona podczas oględzin) x 2 (tablica dwustronna) pomniejszona o [...]m2 (dwustronna powierzchnia tablicy reklamowej, na umieszczenie której organ zezwolił decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r.). W decyzji wskazano sposób wyliczenia kary jako iloczyn następujących składników: [...] m (powierzchnia o jaką została zwiększona reklama) x [...] zł/m2 (stawka za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez reklamę podwyższona o 100% ze względu na podświetlenie reklamy) x 33 (liczba dni zajmowania pasa drogowego) x 10 (wynikająca z art. 40 ust. 12 krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). W podstawie prawnej decyzji podano art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 4 ust.1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a. W dniu [...] lutego 2006 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Skarżąca podnosiła, iż powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zawiera 3 punkty, które z osobna określają zdarzenia prawne powodujące powstanie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, a zatem w zaskarżonej decyzji nie został wskazany przepis, którego naruszenia dopuściła się skarżąca spółka. Ponadto zdaniem strony skarżącej żadna z wydanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji (tj. z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz z dnia [...] stycznia 2005 r.) nie określa powierzchni zajęcia pasa drogowego, jaką może zajmować obiekt budowlany S. Sp. z o.o., a w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wskazywała także, iż jej zdaniem ze względu na brak odwołania się w przepisie art. 40 ust. 12 do art. 40 ust. 7 omawianej ustawy co do wysokości stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, będącej podstawą do ustalenia wysokości kary pieniężnej, brak jest w ustawie przepisu, który pozwalałby na określenie wysokości kary pieniężnej, co powoduje bezpodstawność nałożenia na nią tejże kary. Ponadto, S. sp. z o.o. podnosiła, powołując się na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposoby oznaczania ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. Nr 99 poz. 894 z późn. zm.) oraz art. 12 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97 poz. 1050 z późn. zm.), że umieszczenie na tablicy pasa cenowego jest wykonaniem obowiązku ustawowego wynikającego z nakazu uwidaczniania cen, a zatem wykonywanie prawnego obowiązku nie może być reklamą, a stawka będąca podstawą wyliczenia kary pieniężnej przyjęta dla tej części znaku jest niezgodna z prawem. Skarżąca postawiła także zarzut, iż organ wadliwie ustalił wysokość kary pieniężnej, niezasadnie przyjmując wysokość stawki jak dla reklamy świetlnej dla całości znaku, a nie dla tej części reklamy która przynosi dodatkowe korzyści podmiotowi, który z niej korzysta. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca, 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. nr 98, poz 1071z późn. zm.), § 4 ust.1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Drektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 104 i 127 § 3 k.p.a., wydał w dniu [...] marca 2006 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, iż uchybienie organu w postaci niedokładnego podania podstawy prawnej (poprzez powołanie jedynie art. 40 ust. 12 zamiast art. 40 ust. 12 pkt ustawy o drogach publicznych) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w zaskarżonej decyzji kwestia ta została rozstrzygnięta w uzasadnieniu, które jest integralną częścią decyzji. Zdaniem organu bezpodstawny jest także zarzut o braku określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez obiekt budowlany strony skarżącej, albowiem powierzchnię tą określa decyzja organu z dnia [...] stycznia 2006 r. Organ wskazał na art. 40 ust. 12 pkt 3, ust. 6 i 7 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. jako podstawy ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Bezspornym jest dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja - w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych - jest reklamą. Ponadto zdaniem organu nie stanowi uchybienia naliczenie opłaty za podświetlenie reklamy dla całej powierzchni reklamy. Na powyższą decyzję S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z dnia [...] lutego 2006 r. W skardze skarżąca ponowiła część zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących: braku określenia w decyzji organu z dnia [...] stycznia 2005 r. powierzchni pasa drogowego, jaki może zostać zajęty pod reklamę; uznania umieszczenia pasa cenowego na znaku za reklamę oraz ustalenia wysokość kary pieniężnej poprzez przyjęcie wysokość stawki jak dla reklamy podświetlonej dla całości znaku, a nie dla podświetlonej części reklamy. Ponadto skarżąca spółka wskazała, iż jej zdaniem przepis art. 40 ust. 7 ustawy o drogach nie zawiera delegacji dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla określenia wysokości stawek niezbędnych do ustalenia wysokości kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 40 ust. 12 omawianej ustawy, a zatem posługiwanie się w ustalaniu wysokości kar pieniężnych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. nie ma podstaw prawnych. S. Sp. z o.o. podniosła również zarzut, iż organ w swym rozstrzygnięciu pominął normę zawartą w art. 40 ust. 7 ustawy, z której wynika iż stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklam nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a tym samym zawyżył wysokość nałożonej kary. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2006 r. odpowiada prawu. Wydając rozstrzygnięcie Sąd zważył, że stan faktyczny sprawy jest niesporny między stronami. Sporna jest natomiast interpretacja przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. nr 98, poz 1071) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącej, iż brak jest upoważnienia dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do określenia wysokości stawek niezbędnych do ustalenia wysokości kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 40 ust. 12 omawianej ustawy, a posługiwanie się w ustalaniu wysokości kar pieniężnych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. nie ma podstaw prawnych. Zgodnie z treścią cyt. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona z zezwoleniu zarządcy, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6. W myśl przywołanego ustępu 6 omawianego przepisu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 7 minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4-6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał cyt. wyżej rozporządzenie w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W sytuacji, w której do ustalenia opłaty wskazanej w ust. 4 - 6 art. 40 ustawy wymagane jest zastosowanie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zawartych w wydanym na podstawie art. 40 ust. 7 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r., nie znajduje potwierdzenia zarzut strony skarżącej dotyczący niemożności wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak odesłania w art. 40 ust. 12 do art. 40 ust. 7 cyt. ustawy, co zdaniem strony skarżącej powodowało niemożność zastosowania wysokości stawek zawartych w omawianym rozporządzeniu. W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut, iż organ pominął normę zawartą w art. 40 ust. 7 przedmiotowej ustawy, z której wynika iż stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklam nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a tym samym zawyżono wysokość przedmiotowej kary pieniężnej. Przepis ten, co wskazano wyżej, zawiera upoważnienie na podstawie którego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, z jednoczesnym wskazaniem maksymalnych wysokości stawek opłaty za jeden dzień zajmowania 1 m2 pasa drogowego, co zostało zrealizowane w ww. rozporządzeniu (maksymalna stawka dla reklam świetlnych i podświetlanych wynosi 3,60 zł). Cytowany przepis natomiast w żaden sposób nie wskazuje maksymalnej wysokości opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, gdyż opłata ta w omawianym przypadku uzależniona jest od liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki, iż organ uznał umieszczenia pasa cenowego na znaku za reklamę, wskazać należy na określoną w art. 4 pkt 23 ww. ustawy definicję reklamy, w myśl której jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. S. Sp. z o.o. powołuje się na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposoby oznaczania ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży (wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach), w myśl którego na stacjach benzynowych ceny paliw oznacza się i podaje w taki sposób, aby były one wyraźne i czytelne dla kierowców poruszających się po drogach publicznych i zbliżających się do stacji benzynowych, wskazując iż wynikające z prawnego obowiązku umieszczenie na tablicy pasa cenowego nie może być reklamą, Zdaniem Sądu zarówno z przepisów cyt. rozporządzenia jak i ustawy o cenach nie wynika obowiązek umieszczania przez stacje benzynowe cen paliw w pasie drogowym drogi publicznej, a jedynie obowiązek oznaczenia cen paliw w sposób wyraźny i czytelny dla kierowców poruszających się po drogach publicznych i zbliżających się do stacji benzynowej. Ponadto, przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości zwolnienia stacji benzynowych od opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim oznaczenia cen paliw. W związku z powyższym, w ocenie Sądu umieszczony przez stronę skarżącą znak stanowi w całości reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o ruchu drogowym. Ustosunkowując się do zarzutu ustalenia wysokość kary pieniężnej poprzez przyjęcie wysokość stawki jak dla reklamy świetlnej dla całości znaku, a nie dla podświetlonej części reklamy, wskazać należy, iż z przytoczonej wyżej definicji reklamy, treści przepisów ustawy oraz § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. nie wynika możliwość zróżnicowania reklam na reklamy podświetlone i reklamy podświetlone częściowo, a tym samym zasadne było zastosowanie przez organ zastosowania stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dotyczącej reklamy podświetlonej do całości przedmiotowej reklamy. Ponadto, w ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut skarżącej spółki dotyczący braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z racji nieokreślenia w decyzji organu z dnia 13 stycznia 2005 r. powierzchni pasa drogowego, jaki może zostać zajęty pod reklamę. W pkt 1 sentencji omawianej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2005 r. wprost wskazano, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej dotyczy umieszczenia w nim tablicy reklamowej dwustronnej podświetlanej o powierzchni reklamy [...]m2. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powyższej ustawy orzeczono, jak w sentencji.