I OSK 542/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Joanna Runge - Lissowska (spr.) NSA Jerzy Stankowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił zaskarżoną przez niego decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...]oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił: Decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] obecnie [...],zostały wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność tej decyzji w pozostałej części. Minister Infrastruktury uchylił tę decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] – stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...], w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa – stwierdził, że przedmiotowe decyzje w części dotyczącej działki nr [...], w części będącej obecnie w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w P. zostały wydane z naruszeniem prawa. Odmawiając stwierdzenia nieważności tych decyzji, Minister Infrastruktury uznał, że w części dotyczącej działki nr [...] nie naruszają one prawa gdyż wywłaszczenie zostało poprzedzone wezwaniem byłych właścicieli C. J., S. i F. G. oraz J. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, do czego ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednak pogląd ten nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Nie można bowiem uznać za takie wystąpienie dwóch wezwań do stawienia się biurze w dniu 12 stycznia i ponownego wezwania na dzień 19 stycznia 1963 r. skierowanych do współwłaściciela przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Nie zaproponowano w nich ani ceny, ani nie wskazano powierzchni działki, której dotyczyło wywłaszczenie, a tylko podanie powierzchni działki oraz ceny stanowiło ofertę do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Brak takiej oferty, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Także stanowisko organów w kwestii wywołania przez badane decyzje wywłaszczeniowe nieodwracalnych skutków prawnych, jeśli idzie o działkę [...] w części, w której pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. uznać należy za gołosłowne, gdyż wskazany w uzasadnieniu decyzji akt notarialny z dnia [...] czerwca 1993 r., na mocy którego Mazowieckie Zakłady [...] w P. zostały przekształcone w spółkę akcyjną nie pozwala stwierdzić, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Akt notarialny zawarty został pod rządami ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), której art. 8 przewidywał transformację przedsiębiorstwa, lecz w wyniku przekształcenia nie powstał nowy podmiot, a jedynie zmienił się kształt prawny tego podmiotu. W wyniku przekształcenia nie dochodzi do związania spółki i wniesienia mienia przedsiębiorstwa przez Skarb Państwa jako aportu, ani do zmiany właściciela przedsiębiorstwa, ponieważ obok Skarbu Państwa nie pojawił się nowy podmiot. Z aktu notarialnego z [...] czerwca 1993 r. nie wynika zatem, by działka [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym Mazowieckich Zakładów [...] w P. została przekazana na rzecz powstałej spółki [...] S.A. W konkluzji Sąd stwierdził, że organy naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Reprezentowany przez radcę prawnego, [...] S.A. w P. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i zarzucając: – naruszenie prawa materialnego: – art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wezwania z dnia 12 stycznia 1963 r., 17 stycznia 1963 r. i 19 stycznia 1963 r., z jakimi wystąpiły Mazowieckie Zakłady [...] w P. do współwłaścicieli nieruchomości w przedmiocie nabycia nieruchomości, na które nie otrzymały odpowiedzi, nie zadośćuczynią dyspozycji art. 6 ust. 1 powołanej ustawy w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; – art. 8 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego nie skutkuje powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ "nie dochodzi do zawiązania spółki i wniesienia mienia przedsiębiorstwa przez Skarb Państwa, jako aportu ani do zmiany właściciela przedsiębiorstwa"; – naruszenie przepisów postępowania: – art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie w przedmiocie uznania, iż przekształcenie prawnej formy przedsiębiorstwa – MZRiP w P. w Mazowieckie Zakłady [...] "[...]" S.A. w P. oraz dalsze udostępnianie akcji podmiotom trzecim, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy Minister Infrastruktury w uchylonej decyzji trafnie uznał, iż stan faktyczny sprawy znajdujący uzasadnienie materiale dowodowym pozwala na takie przyjęcie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż Wojewódzki Sąd błędnie uznał, iż naruszony został art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem prawidłowa ocena zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych powinna skutkować uznaniem, że co do działki [...] skierowane zostały do współwłaścicieli stosowne wezwania, które pozostały bez odpowiedzi, natomiast co do działki [...] postępowania były przeprowadzone odrębnie, a wobec tego organ zasadnie ocenił legalność decyzji wywłaszczeniowej co do poszczególnych części nieruchomości. Natomiast co do nieodwracalności skutków prawnych, jakie wywołały decyzje wywłaszczeniowe stwierdzono, że aktualnym użytkownikiem wieczystym jest skarżący kasacyjnie, a nabycie tego prawa nastąpiło na drodze cywilnej, zatem skutków nabycia organ nie może swoim działaniem odwrócić, zatem przekształcenie formy prowadzenia przedsiębiorstwa spowodowało nieodwracalność skutków prawnych, zwłaszcza, że akcje spółki są udostępniane innym podmiotom w drodze obrotu giełdowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. S., działający również w imieniu brata J. S., wnosząc o jej oddalenie z uwagi na niezasadność zarzutów, gdyż takie same były podnoszone przed Sądem Wojewódzkim i wzięte pod uwagę w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Decyzje zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zostały w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości. Postępowanie o wywłaszczeniu nieruchomości toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem ocena dotyczyła zgodności decyzji wywłaszczeniowych z jej przepisami. Zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd uznały, że naruszony został art. 6 ust. 1 ww ustawy, zaś różnica poglądów dotyczyła skutków tego naruszenia. W sprawie wywłaszczenia nieruchomości, zakończonej decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...], można wyróżnić dwa postępowania dotyczące działek [...] i [...] i ocena powinno dotyczyć każdej z nich. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i, w razie porozumienia, zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości. Wystąpienie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które w razie porozumienia miałoby się zakończyć zawarciem umowy nabycia jest ofertą, która powinna zawierać przynajmniej podstawowe elementy, które zachęciłyby właściciela do podjęcia rokowań. Jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wezwaniu takim należało wskazać, jako minimum, powierzchnię nieruchomości, przewidzianą do wywłaszczenia i cenę, za którą nieruchomość mogłaby być nabyta. Brak takich podstawowych informacji w wezwaniu dyskwalifikuje je, gdyż nie może ono być uznane za wypełnienie, przez ubiegającego się o wywłaszczenie, obowiązku nałożonego art. 6 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie wezwania kierowane do współwłaścicieli nieruchomości, o wywłaszczenie której ubiegały się Mazowieckie Zakłady [...] w P. nie zawierały ww elementów, a tylko wzywały do stawienia się w siedzibie pod rygorem wywłaszczenia. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał, że było to rażącym naruszeniem ww art. 6 ust. 1. Podkreślić także należy, iż wezwania te dotyczyły tylko działki [...], zaś co do działki [...], wobec późniejszego rozszerzenia postępowania wywłaszczeniowego i prowadzenia dwóch odrębnych postępowań, w ogóle ich nie było. W rezultacie ww przepis został naruszony rażąco co do obu działek. Uznanie, że przepis został naruszony rażąco prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak konieczna jest także ocena czy nie ma przeszkód do takiego stwierdzenia, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Okoliczności sprawy wskazują, że co do części działki nr [...] przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych musiałaby nastąpić i tak to uznały organy, zaś Wojewódzki Sąd nie podzielił takiego stanowiska. Nieodwracalne skutki prawne miałyby wynikać z tego, że obecnie użytkownikiem wieczystym części działki [...] jest skarżąca Spółka, z mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1993 r. o przekształceniu Mazowieckich Zakładów [...] w P. Zakłady te, na rzecz których dokonano wywłaszczenia, nabyły prawo użytkowania wieczystego, które w wyniku przekształcenia przeszło na skarżącą. Jednak, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd, przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w Spółkę Skarbu Państwa, na mocy art. 8 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, nie powoduje powstania nowego podmiotu prawnego. Przekształcenie to polega na transformacji, a zatem zmienia się kształt prawny istniejącego podmiotu. Nie dochodzi do zawiązania spółki, do wniesienia do niej jako aportu mienia Skarbu Państwa, ani do zmiany właściciela przedsiębiorstwa, ponieważ obok Skarbu Państwa nie pojawia się inny podmiot (por. uchwała SN z 19 maja 1992 r. III CZP 49/92, OSNCP 1982 nr 11, poz. 200, uchwała SN z 5 grudnia 2002 r. III CZP 71/2002 OSNC z 2003 nr 10/133). Organy uznały, iż sam akt notarialny z dnia [...] czerwca 1993 r. o przekształceniu Mazowieckich Zakładów w Spółkę przesądza o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji wywłaszczeniowej, zaś Wojewódzki Sąd stwierdził, że z tego aktu takiego wniosku wyciągnąć nie można. Prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte na mocy decyzji wywłaszczeniowej, a akt notarialny dotyczył przekształcenia podmiotu legitymującego się tym prawem. Bez dokładnego wyjaśnienia przez organ wątpliwości w tym zakresie w świetle ww poglądu, jak i dalszych przekształceń Spółki wobec podania podanej przez nią jej obecności na giełdzie, nie można było ostatecznie stwierdzić wystąpienia nieodwracalnych skutków. Zgodzić zatem należało się z zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).