II SA/Wr 101/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce stanowiącej własność Gminy S. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepisy art. 104, art. 154 § 2, art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ z związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ odmówił zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia [...], znak: [...], nakazującej J. K. rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na stanowiącej własność Gminy S. działce nr [...], [...], oznaczonej na mapie jako droga. W motywach decyzji organ orzekający wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] , znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, Burmistrz Miasta i Gminy w S. nakazał Panu J. K. rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] [...] oznaczonej na mapie jako droga, w terminie do dnia 28 lutego 1994 r. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda W. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki obiektu, zmieniając ją w części dotyczącej terminu. Nowy termin określono w ten sposób, że rozbiórka winna być wykonana z 6 miesięcznym wyprzedzeniem od terminu podjęcia przebudowy pasa drogowego, na którym został zrealizowany garaż. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją o znaku: [...] z dnia [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł informację, iż inwestor może ubiegać się o odroczenie terminu rozbiórki w odrębnym postępowaniu. J. K. wystąpił w dniu 07 października 2002 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o odroczenie, na okres trzech lat, terminu wykonania rozbiórki. W uzasadnieniu wniosku podał, że w okresie odroczenia wystąpi o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania terenu dla obszaru zawierającego teren działki nr [...] [...], zabudowany garażem. Obecnie obiekt ten jest wykorzystywany jako magazyn do prowadzonej działalności, związanej z przedstawicielstwem handlowym wody mineralnej w systemie dużych opakowań. W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił, iż obiekt budowlany, który objęto przedmiotowym wnioskiem, usytuowany jest na części działki nr [...] [...], leżącej na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1.2 MN/U (stan istniejący-teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, stan projektowany zabudowa mieszkaniowo-usługowa, ewentualnie przemysł nieuciążliwy). Teren ten stanowi końcowy fragment ulicy ks. M., której przedłużeniem jest wyznaczona na mapie droga gminna przechodząca przez użytki rolne za garażem. Dowód z oględzin potwierdził również, że według aktualnego stanu faktycznego droga za garażem nie istnieje. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz informację przekazaną przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. pismem z dnia 07 września 2001 r., że do czasu opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zawierającego sporną działkę, nie planuje się wykonywać jakichkolwiek działań budowlanych na tym terenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku J. K. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku i art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku decyzją nr [...] z dnia [...] odroczył do dnia 27 listopada 2005 r. wykonanie rozbiórki obiektu i zezwolił na jego czasowe wykorzystanie na potrzeby magazynu wody mineralnej, w związku z prowadzonym przez inwestora przedstawicielstwem handlowym wody w systemie dużych opakowań. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją o znaku [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...], znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W dniu 04 sierpnia 2005 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynął wniosek J. K. o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] znak: [...], wydanej na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazującej rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] [...] oznaczonej na mapie jako droga. W uzasadnieniu wniosku J. K. podniósł, co następuje: "(...) Przesłanką do jej wydania było zrealizowanie przeze mnie przedmiotowego garażu na gruncie przeznaczonym w obowiązującym w 1993 roku planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi. Organy zajmujące się przedmiotową sprawą skorzystały z delegacji ustawowej zawartej również w art. 37 i odroczyły obowiązek rozbiórki do 27 listopada 2005 r. Obowiązujące w roku 1993 Prawo budowlane dawało możliwość legalizacji popełnionej samowoli, o ile jej lokalizacja nie narusza ustaleń planu zagospodarowania. Obowiązujące w dniu dzisiejszym Prawo budowlane również pozwala na zalegalizowanie obiektu wzniesionego przed 1 stycznia 1995 r., delegując czynności organu podejmowane w dniu dzisiejszym do przepisów ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego. Uchwała Rady Miejskiej Strzelina Nr XXXII/276/2004 z dnia 30 grudnia 2004 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 40 poz. 895 z 7 marca 2005 r. przyjęła jako obowiązujący nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu nazwanego umownie S.-Z. Plan ów zakłada pozostawienie zrealizowanego (...) garażu oraz zakłada realizację drogi w sposób niekolidujący z wybudowanym garażem (...)". W związku z takim uzasadnieniem J. K. wniósł o zmianę pierwotnej decyzji dotyczącej rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu wydanej na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., i wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji mającej na celu doprowadzenie do legalizacji przedmiotowego garażu w oparciu o art. 40 tej ustawy. W dalszej części uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał (w tym wypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jako od 01 stycznia 1999 r. następcy prawnego Burmistrza Miasta i Gminy w S. w zakresie kompetencji nadzoru budowlanego), lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak z powyższego wynika, istnieje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. określa przesłanki, które muszą wystąpić, aby organ administracji publicznej, do którego właściwości należy orzekanie w sprawach nadzoru budowlanego, orzekł o obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Podstawową przesłanką jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, przez co rozumie się także budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę (samowola budowlana). Przesłanką orzeczenia o nakazaniu przymusowej rozbiórki jest stwierdzenie, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanki te zostały stwierdzone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...]. Przedmiotowy garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie przeznaczonym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa ww. decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obligował on właściwy organ do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod innego rodzaju zabudowę. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 kpa Ustawodawca przewidział jednak w przepisach prawa materialnego, jakim jest Prawo budowlane z 1974 r., jedyne złagodzenie restrykcyjności art. 37 tej ustawy, jako szczególne unormowanie dotyczące rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną. Jest nim ściśle wiążący się z art. 37 przepis art. 39 stanowiący, iż jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu przewidziane w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. odnosi się wyłącznie do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z delegacji art. 39 (stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), umożliwiającej złagodzenie skutków nakazanej rozbiórki skorzystał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpatrując wniosek J. K. z dnia 05 października 2002 r. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] odroczył do dnia 27 listopada 2005 roku wykonanie przymusowej rozbiórki przedmiotowego garażu oraz zezwolił na czasowe jego wykorzystanie w sposób określony w tej decyzji. W omawianej sytuacji nie ma znaczenia wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej Strzelina Nr XXX/276/2004 z dnia 30 grudnia 2004 r. obowiązujący nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się garaż wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, zakładający pozostawienie tego obiektu i realizację drogi w sposób z nim niekolidujący. W zakończeniu uzasadnienia organ wskazał na jeszcze jedną istotną przesłankę zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa, a mianowicie tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie poprzez stosowne oświadczenie złożone przez strony organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie strony postępowania takiego oświadczenia nie złożyły. Od opisanej powyżej decyzji J. K. wniósł odwołanie do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Zaskarżając to orzeczenie zarzucił, że organ I instancji takim rozstrzygnięciem przekreślił w sposób jednoznaczny wszystkie działania, które były podjęte w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem popełnionej samowoli budowlanej. J. K. wyjaśnił również, że podjął skutecznie czynności, mające na celu doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem podjęta została uchwała w sprawie opracowania nowego planu, obejmującego m.in. działkę na której jest zlokalizowany garaż. Wszystkie działania spotykały się z akceptacją organów nadzoru budowlanego właściwych instancyjnie, które wielokrotnie odraczały obowiązek rozbiórki uzasadniając to działaniami związanymi z planem zagospodarowania przestrzennego. W zakończeniu odwołania J. K. zwrócił uwagę, że ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. dawała możliwość samowoli budowlanej, jeżeli jest ona zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do zrealizowanej przez niego inwestycji, bowiem nowy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego akceptuje w całości istniejący garaż. Wskazując na przedstawioną w odwołaniu argumentację J. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia przedstawił w szczegółowy sposób okoliczności faktyczne sprawy z uwzględnieniem dotychczasowych czynności orzeczniczych, a następnie stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a przytoczone w nim argumenty nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa oraz zgromadzonym materiale dowodowym. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa. Podkreślić jednakże należy, iż stosowanie przepisu art. 155 kpa w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe. Przede wszystkim decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, lecz decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmiany takiej decyzji. Kwestionowanie zatem przez skarżącego w postępowaniu dotyczącym uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa istnienia podstaw prawnych do nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego jest bezprzedmiotowe, ponieważ ten tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany jest do decyzji prawidłowych, a ich uchylenie lub zmianę uzasadnia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracyjny orzekający na podstawie art. 155 kpa nie jest zatem władny ani do oceny zgodności z prawem, ani tym bardziej do pozbawienia mocy prawnej decyzji, która jest objęta wnioskiem strony o jej uchylenie lub zmianę z przyczyn wskazanych w art. 155 kpa. Pogląd powyższy znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. w wyrokach z dnia 23 maja 2000 r. sygn. akt I SA 170/00 (LEX 54734) oraz z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97 (LEX 47880). Wniosek zgłoszony w trybie art. 155 kpa uruchamia nowe postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, w wypadku braku przesłanek określonych w tym przepisie. Decyzja odmowna jest więc decyzją wydaną w I instancji i od tej decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) przysługuje stronie odwołanie. W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja której dotyczy wniosek strony, nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu nie jest decyzją o której mowa w przepisie art. 155 kpa. Wobec powyższego wydanie decyzji odmawiającej jej uchylenia jest zasadne a zaskarżona decyzja nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady praworządności i niewyjaśnienie stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przeprowadzeniu postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa. Formułując takie zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie przez organ decyzyjny skargi w całości i uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o przekazanie skargi zgodnie z obowiązującymi przepisami Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej w postępowaniu sądowadministracyjnym, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi J. K. przedstawił argumentację zbieżną co do istoty i treści z argumentacją odwołania, podając dodatkowo, że obowiązujące obecnie przepisy ustawy – Prawo budowlane również pozwalają na zalegalizowanie obiektu wzniesionego przed 1 stycznia 1995 r. delegując – czynności organu do przepisów ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego oraz, że w zaskarżonej decyzji organ orzekający pominął zupełnie to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od marca 2005 r. /uchwalonym uchwałą Nr XXXII/276/04/ sankcjonuje istniejącą zabudowę. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 lutego 2006 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nic stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Należy przede wszystkim zważyć, że czynności procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń, podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta należąca do zasad ustrojowych i systemowych wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdego działania o charakterze procesowym organu właściwego w sprawie. W ujęciu doktrynalnym działanie zgodne z zasadą praworządności, czyli na podstawie prawa oznacza: działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej; niewadliwie dokonaną subsumpcją; prawidłowe ustalenie następstw prawnych /np. B. Adamiak, J. Borkowski : KPA Komentarz, Warszawa 2006/. Odnosząc ustawowy wymóg legalnego działania organów administracji publicznej w aspekcie powyżej wskazanym do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym przyjęły za podstawę prawną swoich orzeczeń – wprost lub pośrednio poprzez art. 138 § 1 kpa – m.in. przepis art. 155 kpa. Przepis ten /wraz z art. 154 kpa/ wprowadził do systemu nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych możliwość wzruszenia decyzji nieobarczonej żadną kwalifikowaną wadą formalną – lub materialnoprawną, czyli decyzji prawidłowej, w sytuacji w tym przepisie określonej. Postępowanie prowadzone w warunkach art. 155 kpa jest postępowaniem w sprawie administracyjnej i podlega wszystkim rygorom ustanowionym w procedurze administracyjnej. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu: "Decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". W ocenie Sądu organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję dokonał niewłaściwej interpretacji sformułowania zawartego w zdaniu pierwszym przywołanego przepisu. Szczególny sposób rozumienia pojęcia "nabycie prawa" był już rozważany w doktrynie /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; E. Iserzon, J. Starościak: KPA, Komentarz, Warszawa 1970/ i wykorzystywany przez sądy administracyjne w sprawowanym orzecznictwie. Analiza tego określenia dokonywana była w odniesieniu do istoty i celu postępowania administracyjnego w ogóle jako instrumentu kształtowania sytuacji prawnej strony. Za konkluzję dorobku nauki i orzecznictwa uznać można tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2001r /sygn. akt IV SA 1515/96, Lex nr 53442/, w której Sąd stwierdził, że: "każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek – ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie , czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Oznacza to więc także, że ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa ...". Nie jest zatem trafne założenie przyjęte przez organ II instancji, że decyzja objęta wnioskiem weryfikacyjnym J. K. z dnia [...] nie jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo, jest bowiem decyzją nakładającą obowiązek i nie ma do niej zastosowania art. 155 kpa. Zdaniem Sądu nie można również uznać za prawidłowe twierdzenia organów orzekających w sprawie, że przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 155 kpa sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie decyzji w tym trybie. Restrykcyjny charakter przepisu i fakt, że sankcjonuje on nielegalne zachowanie określonej jednostki nie są wystarczającymi czynnikami, które uprawniają do kwalifikowania go jako przepisu szczególnego o cechach wskazanych w art. 155 kpa. Stanowisko przyjęte przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w tej kwestii nie znajduje uzasadnienia ani w orzecznictwie, ani w literaturze prawniczej. W literaturze przedmiotu zwrócono natomiast uwagę na historyczne znaczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1999r. /sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000, Nr 1, poz. 36/, uwzględniającego pogląd, iż z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane można wyprowadzić wniosek o zakazie wzruszenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Komentator w swojej ocenie tego orzeczenia zwrócił uwagę na przejściowy, bardzo restrykcyjny charakter powołanego przepisu i obecne /zbliżone do istniejącego pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane/ zliberalizowanie stanowiska ustawodawcy w tym zakresie. /np. J. Borkowski: Kpa, Komentarz, Warszawa 2006/. Nie można natomiast kwestionować słuszności twierdzenia organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym o bezwzględnym wymogu uzyskania zgody wszystkich stron postępowania orzekającego na zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa, jako przesłance uwzględnienia wniosku w tym przedmiocie. Zważyć jednak należy, że to organ właściwy w sprawie jest zobligowany do podjęcia czynności w trybie art. 61 § 4 kpa w przypadku wszczęcia każdego postępowania regulowanego przepisami tej ustawy. W przypadku wszczęcia postępowania w trybie art. 155 kpa organ prowadzący postępowanie powinien – zdaniem Sądu – jednocześnie z zawiadomieniem, o którym mowa w przepisie art. 61 § 4 kpa wezwać wszystkie osoby będące stronami w sprawie, której dotyczy wniosek weryfikacyjny do oświadczenia się, czy wyrażają zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji, zgodnie z treścią wniosku. Konieczność dokonania takiej czynności podyktowana jest również treścią art. 7 kpa. Z argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez organy orzekające nic nie wynika poza stwierdzeniem, że zgodna strona postępowania jest koniecznym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji. Nie wiadomo natomiast, czy strony postępowania takiej zgody nie udzieliły, czy też w ogóle zaniechano czynności prowadzących do spełnienia ustawowego warunku. Ponadto materiał sprawy i treść uzasadnień decyzji wydanych w sprawie wskazują, że właściwe organy w dokonywanej ocenie pominęły istotę przedmiotowego postępowania. Zważyć bowiem należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi jedna z określonych w tym przepisie przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Nie ma przy tym znaczenia dla dokonywania zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa, bowiem badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej /por. wyrok NSA z dnia 24 października 2000r., sygn. akt II SA 2468/99, Lex nr 48003; wyrok NSA z dnia 23 marca 2001r., op. cit./. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego /rozpoznawczego/ - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w kontekście takim, czy za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony /np. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r., sygn. akt III SA 854/96 nie publ./. Wcześniej co do kwestii stanowiącej istotę tego postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1994r. /sygn. akt II SA 60/94/ stwierdzając: "Zawarta w art. 155 kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady, że organ administracji będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny". Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2003r. /sygn. akt III SA 1195/01, Lex nr 137821/. Istotne jest również to, że słuszny interes strony to taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem / np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r., sygn. akt V SA 1346/99, Lex nr 41773/. Zdaniem Sądu kwestie wskazane powyżej pozostały całkowicie poza zakresem oceny dokonywanej w sprawie przez organy obu instancji, które w ogóle nie rozważyły interesu społecznego i słusznego interesu strony, ani wzajemnych relacji tych kryteriów, koncentrując się na przesłankach wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. decyzji z dnia [...] Nr [...] orzekającej o nakazie rozbiórki. Takim działaniem obarczono podjęte decyzje wadliwością wymagającą ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien przede wszystkim – stosując się do dyspozycji art. 9 kpa – wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie jakiej konkretnie zmiany decyzji żąda, po uprzednim wyjaśnieniu, że w trybie art. 155 kpa nie można poprzez uwzględnienie wniosku doprowadzić do wydania decyzji w innej sprawie, dla której właściwy jest inny organ, jak sugeruje to wnioskodawca, można natomiast decyzję wskazaną we wniosku zmienić lub uchylić. Po sprecyzowaniu wniosku i podjęciu czynności w trybie art. 61 § 4 kpa /wcześniej opisanej/, organ powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie w sposób prawem wymagany i rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu w tej ocenie organ powinien również uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r. /sygn. akt IV SA 1105/97, Lex nr 47797/, w którego tezie przyjęto, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem decyzji o usunięciu samowoli budowlanej /nakaz rozbiórki/ może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 kpa /bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162/. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.