II SA/Kr 2595/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G.P. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz adwokata B. M.-K. kwotę 292,80 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) - w tym podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismami z dnia 6 marca 2002 r. oraz z dnia 11 marca 2002 r. G.P. wystąpiła do Burmistrza B. o interwencję w sprawie podniesienia gruntu na sąsiedniej nieruchomości, tj. na działce nr "1" należącej wcześniej do S.P., a obecnie do A. i J. K. wskazując, iż podniesienie gruntu powoduje zalewanie nieruchomości wnioskodawczyni. Pismem z dnia 20 marca 2002r. Zastępca Burmistrza B. zawiadomił o wszczęciu na wniosek G.P. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie A. i J. K. położonego w B. przy ul. O. Po rozpoznaniu wniosku G.P. Burmistrz B. wydał w dniu [...] kwietnia 2002r. decyzję znak: [...] o odmowie spełnienia żądań dotyczących zmiany spływu wód na gruncie A. i J. K. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2002r., sygn. akt: [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2002r., znak: [...] Burmistrz B. działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G.P. dotyczącego zmiany spływu wód dokonanej na gruncie A. i J. K. położonym w B. przy ul. O. - nakazał A. i J. K. wykonanie wzdłuż granic z działką G.P. podmurówki ogrodzeniowej maksymalnie do wysokości 60cm zabezpieczającej sąsiednią działkę przed zalewaniem wodami powierzchniowymi, - ustalił termin wykonania powyższego obowiązku w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, - nakazał A. i J. K. odprowadzenie wód z dachu nowobudowanego budynku w taki sposób, aby były one całkowicie ujęte do odwodnienia istniejącego przy granicy z działką G.K. (nr ewidencyjny [...]). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz B. wskazał, że w dniach 6 i 11 marca 2002r. wpłynęły do Urzędu Miejskiego w B. pisma G.P. dotyczące zmiany spływu wód powierzchniowych dokonanej wg wnioskodawczyni przez A. i J. K., a polegającej na wybudowaniu garażu oraz podjazdu do niego w sposób powodujący zalewanie wodami deszczowymi domu wnioskodawczyni. Podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym przeprowadzono w dniu 9 kwietnia 2002r. wizję w terenie, w wyniku której w dniu 22 kwietnia 2002r. została wydana decyzja o odmowie spełnienia żądań G.P. dotyczących zmiany spływu wód na gruncie A. i J. K. Od decyzji tej odwołała się G.P. wskazując w uzasadnieniu na niewyjaśnienie istoty sprawy. Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest ustalenie, czy na nieruchomości A. i J.K. wybudowany został garaż, w jaki sposób odprowadzona jest woda z dachu, czy do garażu został urządzony podjazd, czy powyższe inwestycje doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, a także ustalenie z jakich powodów piwnice domu G.P. są zalewane przez wodę i czy jest to wynikiem zmiany stanu wód na gruncie. Burmistrz B. podniósł, że w dniu 9 lipca 2002 r. dokonano oględzin działek stanowiących własność stron postępowania i ustalono, że w odległości ok. 3m od chodnika wybudowane są domy stron (w zwartej zabudowie). Od strony domu G.P. znajduje się garaż (przejazd na działkę od strony zachodniej) połączony z częścią mieszkalną. Podjazd do garażu A. i J. K. jest częściowo podniesiony i utwardzony ziemią z gruzem. Pomiędzy działkami wybudowane jest ogrodzenie na betonowej podmurówce. G.P. zapytana, czy podniesienie części podjazdu do garażu powoduje przedostawanie się wody na jej nieruchomość stwierdziła, że z tej strony domu wody nie dostają się z działki sąsiedniej na jej nieruchomość. Wskazano, że G.P. zaprowadziła komisję na podwórze za budynkiem mieszkalnym, gdzie stwierdzono, że obecnie poziom działki przy budynkach wyraźnie różni się - działka G.P. jest niższa od działki A. i J. K. o ok. 25cm na długości ok. 4m. Przy granicy działek stron znajduje się wylot rynny odprowadzającej wody z budynku G.P. Wskazano w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawczyni zażądała, aby sąsiad, który prowadzi budowę nie instalował rynny od strony jej nieruchomości ponieważ wody przelewałyby się w całości na działkę wnioskodawczyni. Zażądała również, aby sąsiad odprowadził wody opadowe z rynny kanałem, który znajduje się na sąsiedniej działce od strony południowej, tj. na działce G.K. - matki J.K. A. i J. K. odmówili instalowania wylotu rynny od strony północnej, tj. od strony budynku G.P., wskazali, że w południowo-zachodnim narożu domu jest przygotowany wlot do lokalnego odwodnienia działki (kanału), a J.K. oświadczył, że planuje wykonać ogrodzenie na podmurówce o wysokości do 60cm, które będzie chroniło działkę G.P. przed ewentualnym zalewaniem wodami opadowymi. A. i J. K. wskazali też, że wody z rynny budynku G.P. odprowadzane są obecnie w odległości ok. 3-4m od budynku i przyczyniają się do zamakania fundamentów i piwnic jej domu. Organ administracji stwierdził, iż ślad na ziemi wskazuje, że wylot z rynny zamontowanej na domu G.P. do niedawna był jeszcze bliżej ściany domu (w odległości ok. 1,5 m). Burmistrz B. stwierdził także, że tzw. garaż połączony jest konstrukcyjnie z częścią mieszkalną budynku, który nie jest jeszcze zadaszony. Został utwardzony wjazd do garażu zarówno do strony ulicy O. (tj. od strony wschodniej), jak i od strony podwórza, czyli od zachodu. Pomiędzy nieruchomościami G.P. i A. i J. K. od strony ulicy O. znajduje się ogrodzenie na podmurówce, które chroni niżej położoną działkę G.P. przed zalewaniem wodami powierzchniowymi. Za domem od strony zachodniej podjazd na działce A. i J. K. został nawieziony na długości ok. 4m. Stwierdzono także, że część wód powierzchniowych spływa z podjazdu A. i J. K. (od strony zachodniej) na działkę G.P. Podkreślono w uzasadnieniu, że do zamakania piwnic domu G.P. przyczynili się częściowo A. i J. K., którzy podnieśli i utwardzili podjazd do garażu nie zabezpieczając niżej położonej nieruchomości przed zalewaniem wodami powierzchniowymi. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że do zamakania piwnic domu przyczyniała się również jego właścicielka – G.P., która do niedawna wylot z orynnowania swojego domu posiadała w odległości zaledwie ok. 1,5m od ściany budynku. Rozstrzygnięcie sprawy uzasadniono treścią art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego podnosząc, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie możliwe jest - w drodze decyzji -nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2002r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit.c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 13, poz. 115), po rozpatrzeniu dniu 6 września 2002 r. odwołania G.P. od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że odwołująca się G.P. wskazała, iż nie zgadza się na wykonanie murka ogrodzeniowego, a także, iż murek ten nie zabezpieczy należycie jej nieruchomości przed zalewaniem. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu wód na gruncie wynika z wykonania podjazdu do garażu zlokalizowanego na działce A. i J. K. W wyniku wykonania tego podjazdu poziom działki A. i J. K. jest wyższy o około 25cm na długości ok. 4 metrów od sąsiedniej działki stanowiącej własność G.P. Z treści art. 29 ust. 3 w/w ustawy Prawo wodne wynika, iż organ może nakazać przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zasadnie zatem - w ocenie Kolegium - organ pierwszej instancji uznał, iż jednym ze sposobów zabezpieczenia nieruchomości G.P. przed zalewaniem jest wykonanie odpowiedniej wysokości murka ogrodzeniowego, co uniemożliwi przelewanie wody z działki wyżej położonej na działkę sąsiednią. Kolegium wskazało, że wykonanie murka ogrodzeniowego zaliczyć można do jednego z urządzeń zapobiegających szkodom, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a dodatkowo sposobem zapobiegania zalewaniu działki jest orzeczenie o odprowadzeniu wód z dachu nowowybudowanego budynku w taki sposób, aby rynny spustowe umiejscowione zostały przy granicy z inną nieruchomością należącą do G.K. w taki sposób, aby wody z tych rynien spływały do odwodnienia istniejącego między działkami A. i J. K. oraz G.K. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zalewanie piwnic domu G.P. wynikać mogło częściowo z faktu, iż rynny odprowadzające wody z dachu domu G.P. kierowały wodę na odległość ok. 1,5 metra od ściany budynku, a obecnie na skutek dokonanych przez odwołującą się zmian woda z tych rynien wypływa w odległości ok. 4 metrów. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że wykonanie murka ogrodzeniowego może całkowicie zapobiec przelewaniu wody z nieruchomości sąsiedniej na działkę odwołującej się. Dodatkowo zobowiązano A. i J. K. do odprowadzania wód z nowowybudowanego budynku przy granicy z działką znajdującą się po drugiej stronie a należącą do G.K. Na etapie postępowania w przedmiotowej sprawie przedwczesne jest - w ocenie Kolegium - orzekanie co do zmiany stanu wód, jakie wyniknąć mogą z wybudowania garażu, bowiem garaż ten nie ma jeszcze dachu. Wskazano również, iż w przypadku gdy wykonanie urządzeń określonych w decyzji z dnia 17 lipca 2002 r. nie zapobiegnie, całkowicie szkodom jakie powodować może zmiana stanu wód na gruncie, nie jest wykluczone prowadzenie dalszego postępowania mającego na celu np. zmianę sposobu wykonania podjazdu do garażu poprzez wykonanie betonowych pasów umożliwiających dojazd. W ten sposób bowiem działka A. i J. K. nie będzie podniesiona na długości ok. 4 metrów, lecz jedynie w części niezbędnej do wykonania podjazdów do garażu. Sprawa ta będzie wówczas przedmiotem odrębnego postępowania, a jego wszczęcie uzależnione jest od dalszego szkodliwego wpływu zmiany stanu wód. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie G.P. wskazując na nieprawidłowości jakich dopuścił się - w ocenie skarżącej - Burmistrz B. udzielając pozwolenia na budowę dla A. i J. K., a także wskazując, iż nie wyraziła ona zgody na wykonanie muru ogrodzeniowego mającego zapobiec przelewaniu się wody na nieruchomość skarżącej. Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 7 listopada 2006 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga z dnia 27 października 2002 r., jak i pozostałe składane w sprawie pisma skarżącej dotyczą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt: [...] w sprawie zmiany stosunków wodnych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 7 k.p.a. podnosząc, że organy administracyjne nie wyjaśniły kwestii zasadności budowy murku ogrodzeniowego, a w ocenie skarżącej budowa takiego murku spowoduje ograniczenie dostępu światła do jej nieruchomości zwłaszcza, że istnieje już mur po drugiej stronie nieruchomości skarżącej. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że skarżąca nie kwestionuje aktualnie wybudowania podjazdu na sąsiedniej działce, a także wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu na rzecz adwokat B. M.-K. oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż sprawa była przedmiotem analizy jedynie pod kątem naruszenia stosunków wodnych przez A. i J. K. Kwestia udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie prowadzenia budowy, nie należy do kompetencji Kolegium. Wskazano, iż na skutek podania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w tej sprawie, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do B. o nadesłanie akt sprawy i udzielenie pisemnych wyjaśnień (karta 45-46 akt sprawy), a następnie postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2002 r. przekazało podanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., celem rozpatrzenia według właściwości (karta 64-66 akt sprawy). Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie jest organem właściwym do badania ani legalności pozwolenia na budowę, ani oceny prawidłowości procesu budowlanego. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) wynika, iż organami właściwymi w tej sprawie są Starosta lub Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (w zależności od etapu prac budowlanych i podejmowanych rozstrzygnięć), dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekazało w tym zakresie sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Kolegium wskazało również, iż w świetle art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w przypadku zmiany stanu wód na gruncie możliwe jest nakazanie właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W tym właśnie celu organ pierwszej instancji nakazał wykonanie podmurówki ogrodzeniowej maksymalnie do wysokości 60 cm wzdłuż granicy z nieruchomością G.P., a także określił sposób odprowadzenia wód z nowowybudowanego budynku w taki sposób, aby były całkowicie ujęte do odwodnienia istniejącego przy granicy z nieruchomością znajdującą się po drugiej stronie. Podniesiono, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie określa rodzajów urządzeń, jakie wykonać należy w przypadku naruszenia stosunków wodnych lecz wskazuje, iż urządzenia te mają zapobiegać szkodom. W związku z tym organ odwoławczy przyjął, iż wykonanie murka ogrodzeniowego jest jednym z rodzajów urządzeń, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie, a nadto, iż jego lokalizacja (przy granicy z nieruchomością G.P.), a także wysokość (maksymalnie do 60 cm) zapobiegnie zalewaniu nieruchomości G.P. przez wodę spływającą z nieruchomości A. i J. K. Z tych też względów rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi G.P. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115, póz. 1229 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] w sprawie nakazania A. i J. K. wykonania wzdłuż granic z działką G.P. podmurówki ogrodzeniowej maksymalnie do wysokości 60cm zabezpieczającej sąsiednią działkę przed zalewaniem wodami powierzchniowymi, ustalenia terminu wykonania powyższego obowiązku w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności oraz nakazania A. i J.K. odprowadzenia wód z dachu nowobudowanego budynku w taki sposób, aby były one całkowicie ujęte do odwodnienia istniejącego przy granicy z działką G.K. (nr ewidencyjny [...]). Postępowanie z wniosku G. P. zawartego w pismach z dnia 6 marca 2002 r. i z dnia 11 marca 2002 r. dotyczyło sprawy administracyjnej wpływu zmiany stanu wody na gruncie należącym do A. i J. K., tj. na działce nr "1" w B. na grunty sąsiednie, a zwłaszcza wpływu na grunt należący do skarżącej podniesienia przez A. i J. K. gruntu na działce nr "1" w B. Poza granicami tej sprawy administracyjnej pozostają podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące wydanego pozwolenia na budowę i prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie tego pozwolenia. Sprawa ta mogłaby być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydane na powyższej podstawie prawnej decyzje organów obydwu instancji mają charakter decyzji nakładających obowiązek. Wszystkie decyzje administracyjne, a w szczególnym stopniu decyzje nakładające obowiązek, muszą być oparte na podstawie prawnej, przy tym nałożony obowiązek musi nadawać się do wykonania, a jednym z warunków wykonalności obowiązku jest jego precyzyjne określenie. Z istoty zasad legalności i praworządności wynika również wniosek, że nałożenie obowiązku o określonej treści wymaga szczegółowego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności wskazać, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika wprawdzie, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu wód na gruncie związana jest z wykonaniem podjazdu do garażu zlokalizowanego na działce A. i J. K., albowiem w wyniku wykonania tego podjazdu poziom działki A. i J. K. podniósł się o około 25cm na długości ok. 4 metrów w stosunku do poziomu sąsiedniej działki stanowiącej własność G.P. (protokół z dnia 9 lipca 2002r.), jednak ani dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy, ani uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie wyjaśniają w żaden sposób przesłanek nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w takim kształcie, w jakim uczyniły to organy obydwu instancji. Podkreślić należy, że nałożony na A. i J. K. obowiązek określono jako "wykonanie wzdłuż granic z działką G.P. podmurówki ogrodzeniowej maksymalnie do wysokości 60cm zabezpieczającej sąsiednią działkę przed zalewaniem wodami powierzchniowymi" ograniczając się wyłącznie do wskazania maksymalnej wysokości tej podmurówki z pominięciem innych cech charakteryzujących ten obiekt, przy tym nie podano ani podstaw ustalenia wskazanej wyżej maksymalnej wysokości podmurówki, ani też motywów uzasadniających jej lokalizację "wzdłuż granic z działką G.P.", podczas gdy z protokołu oględzin z dnia 9 lipca 2002 r. wynika, że poziom działki A. i J. K. podniósł się o około 25cm na długości ok. 4 metrów w stosunku do poziomu sąsiedniej działki stanowiącej własność G.P., a pomiędzy działkami G.P. oraz A. i J.K. znajduje się już ogrodzenie na betonowej podmurówce. Akta sprawy nie pozwalają na dokonanie ustaleń ani co do długości wybudowanego już ogrodzenia na betonowej podmurówce, ani co do długości granicy pomiędzy nieruchomościami należącymi do skarżącej i do A. i J. K., a samo sformułowanie "wzdłuż granic z działką G.P." sugeruje dodatkowo, że podmurówka ogrodzeniowa ma być wybudowana na całej długości granicy pomiędzy obiema nieruchomościami, niezależnie od istniejącego już ogrodzenia na betonowej podmurówce, a także, że granic tych może być więcej niż jedna. Również samo określenie obiektu, mającego spełniać funkcję urządzenia zapobiegającego szkodom, jako "podmurówki ogrodzeniowej" nie pozwala ustalić faktycznego charakteru tego obiektu, a zwłaszcza sprecyzowania, czy nałożony obowiązek dotyczy urządzenia samodzielnego czy też urządzenia stanowiącego część większego obiektu, tj. ogrodzenia. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły również, dlaczego właśnie budowa "podmurówki ogrodzeniowej", a nie innego rodzaju urządzenia jest najwłaściwszym sposobem zapobieżenia szkodom powstałym na skutek zmiany stanu wody na gruncie. Podkreślić należy, że obowiązki, o jakich stanowi art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego mają zapobiegać szkodliwemu wpływowi zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie, muszą być zatem adekwatne do stopnia tego wpływu. Brak ustalenia przez organy administracji w toku postępowania wyjaśniającego rzeczywistego stopnia szkodliwego wpływu zmian stanu wody na gruncie należącym do A. i J. K. na grunt należący do G.P. wskazuje, że nałożenie obowiązku "wykonania wzdłuż granic z działką G.P. podmurówki ogrodzeniowej maksymalnie do wysokości 60cm zabezpieczającej sąsiednią działkę przed zalewaniem wodami powierzchniowymi" jest rozstrzygnięciem dowolnym, którego nie można zweryfikować ze względu na niewyjaśniony w należytym stopniu stan faktyczny sprawy. Również nałożony na A. i J. K. obowiązek "odprowadzenia wód z dachu nowobudowanego budynku w taki sposób, aby były one całkowicie ujęte do odwodnienia istniejącego przy granicy z działką G.K. (nr ewidencyjny [...])" został określony w sposób nieprawidłowy. Przede wszystkim ogólne wskazanie na sposób odprowadzania wód z dachu budynku nie stanowi wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, a zatem nie może być traktowane jako obowiązek wykonania takiego urządzenia. Z kolei obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie powinien być określony w sposób na tyle precyzyjny, aby nadawał się do wykonania i do wyegzekwowania, a ponadto jego nałożenie musi korespondować ze spowodowanymi przez właściciela gruntu zmianami stanu wody na tym gruncie. Skoro zmiana stanu wód na gruncie - według ustaleń organów administracji - związana była z wykonaniem podjazdu do garażu zlokalizowanego na działce A. i J. K., to prewencyjne nałożenie obowiązku "odprowadzenia wód z dachu nowobudowanego budynku w taki sposób, aby były one całkowicie ujęte do odwodnienia istniejącego przy granicy z działką G.K. (nr ewidencyjny [...])" nie znajduje uzasadnienia w treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nieprecyzyjne jest również sformułowanie "nowobudowany budynek". Z uzasadnień rozstrzygnięć organów obydwu instancji wynika, że chodzi o będący w trakcie budowy - w chwili orzekania przez organy - garaż. Podkreślić należy, że kwestie prawidłowości realizacji inwestycji budowlanej m.in. z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich, stanowią przedmiot analizy w ramach odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Wskazać wreszcie należy, że ustalenie terminu realizacji obowiązku "wykonania wzdłuż granic z działką G.P. podmurówki ogrodzeniowej maksymalnie do wysokości 60cm zabezpieczającej sąsiednią działkę przed zalewaniem wodami powierzchniowymi" nastąpiło z naruszeniem prawa. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Termin jako dodatkowy element decyzji zgodnie z poglądami piśmiennictwa może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Podnosi się, że dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nie ograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy) - zob. T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", publ.: PiP z 1994 r, nr 6, s. 22 i n. Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, W. Chróścielewski stwierdza, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku. Określenie terminu wykonania decyzji nie mieści się także w pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji. Tym samym należy dojść do wniosku, iż klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasad legalności i praworządności określonych w art. 6 i 7 k.p.a. (por.: W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43, J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, publ.: PiP z 1980 r., nr 3, s. 9 i nast.). W piśmiennictwie i orzecznictwie NSA ugruntowane jest jednoznaczne stanowisko, iż podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu l k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje jedynie, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSA z 1998 r., nr 4, póz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSA z 2000 r, nr 1, poz. 38). Wskazane uchybienia organów obydwu instancji polegają zarówno na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy uchybienia powyższe obligują sąd do wyeliminowania decyzji obydwu instancji z obrotu prawnego, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji nakładającej obowiązek, a wątpliwości nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść zobowiązanego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej. sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2002r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).