II SA/Op 513/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymiany gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Głubczycki decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 2, 3, 27 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749) w związku z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226), zatwierdził: 1) projekt wymiany gruntów podjęty decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. Nr [...], położonych na terenie wsi [...] o powierzchni 43,0400 ha; 2) warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku wymiany zawarte w protokole dla z dnia 7 czerwca 1965 r. -oraz postanowił 3) zastrzeżenia wniesione przez K. O., W. O., F. P. S. K., F. B. i J. B. pozostawić bez uwzględnienia, oraz 4) istniejące w księgach wieczystych wpisy odnośnie obciążeń w postaci ciężarów realnych i pożyczek oraz innych należności państwowych przenieść bez zmian z gruntów poddanych wymianie na grunty wydzielone w wyniku wymiany. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r. Nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów, zostało wdrożone postępowanie w sprawie wymiany gruntów, które miało charakter postępowania scaleniowo - wymiennego gruntów. Postępowaniem tym objęto grunty 18 rolników oraz grunty Państwowego Funduszu Ziemi. Od tej decyzji odwołało się część rolników, w tym K. O. i W. O., jednakże, decyzją z dnia 13 marca 1965 r., Nr [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu utrzymał ją w mocy. Dalej w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta podał, że w 1965 r., projekt scalenia i wymiany gruntów, został opracowany przez geodetę J. G. i wyznaczony na gruntach wsi [...] w dniach 22-24 maja 1965 r., jak również został okazany uczestnikom scalenia i wymiany. W trakcie okazania powyższego projektu zostały zgłoszone zastrzeżenia, których komisja nie uwzględniła. Ponadto w protokole sporządzonym w dniu 7 czerwca 1965 r. zostały zawarte warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia i wymiany. Organ podkreślił natomiast, że pomimo zastrzeżeń (bez uwzględnienia), projekt scalenia i wymiany gruntów został przyjęty i wdrożony do wykonania. Uwzględniając opisane wyżej postępowanie wymienne, Starosta Głubczycki wydał niniejszą decyzję na skutek złożonego wniosku z dnia 26 kwietnia 2005 r., przez M. B. – spadkobiercę J. B. i K. O., poprzedzonego żądaniem udostępnienia decyzji zatwierdzającej scalenie i wymianę gruntów przeprowadzoną w roku 1965, której uczestnikami byli jej spadkodawcy i złożonego do Wojewody Opolskiego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału, której jak ustalono, nie było i "brak jest innych dowodów jej wydania". Odwołanie od decyzji Starosty Głubczyckiego wniosła M. B., podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art 27. pkt. 4 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, bowiem brak jest określenia terminu i zasad objęcia w posiadanie wydzielonych w wyniku wymiany gruntów, a ponadto decyzja ta narusza interesy osób trzecich, gdyż grunty proponowane w zamian dla jej spadkodawców stanowią obecnie własność osób trzecich, które weszły legalnie w posiadanie tych działek. Dodała, że zgodnie z art. 27 pkt. 1 i 2 tej ustawy, zastrzeżenia w 1965 r. wniosła zdecydowana większość uczestników a komisja nie podpisała protokołu, w związku z tym jej zdaniem nie ma podstaw do wydania przedmiotowej decyzji. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania wymiennego z 1965 r., wg reguł dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów, zwanego dalej "dekretem". Przypomniał, że powodem wszczęcia z urzędu postępowania wymiennego w 1965 r., była potrzeba odpowiedniego ukształtowania gruntów Państwowego Funduszu Ziemi (art. 7 ust. l pkt a.). Ostateczna decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady w Opolu z dnia 13 marca 1965 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję I instancji, stała się podstawą do prowadzenia postępowania wymiennego gruntów. Z dokumentacji projektu wymiany wynika, że wymianą objęto ogółem grunty o pow. 128,86 ha (55 działek), w tym prywatne o pow. 39,88 ha (20 działek) oraz Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi o pow. 88,98 ha (35 działek). Z rejestru pomiarowo-szacunkowego gruntów po wymianie, sporządzonego dnia 5 lipca 1965 r. wynika, że każdemu uczestnikowi wymiany zaprojektowano w zamian za grunty poddane wymianie, zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu, inne grunty ekwiwalentne o równej wartości z obszaru objętego wymianą. Jednakże z dokumentów sporządzonych w toku wymiany (kwestionariusza życzeń, protokołu w sprawie okazania projektu wymiany) wynika, że część uczestników wymiany, nie wyraziło zgody na wydzielenie ekwiwalentu w żadnych innych działkach niż dotychczas posiadane. Z uwagi na powyższe, ekwiwalent w tych przypadkach został wydzielony z urzędu. Ponadto z protokółu w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów z dnia 7 czerwca 1965 r. wynika, że w toku postępowania wymiennego nie wysunięto spośród uczestników wymiany, kandydatów do rady uczestników wymiany, wobec powyższego powołana została komisja doradcza z urzędu. Komisja ta z uwagi na to, że część uczestników wymiany nie wyraziła zgody na proponowane im grunty zamienne, odmówiła podpisania ww. protokółu. Powstała dokumentacja projektu wymiany została zarejestrowana w 1965 r. w ówczesnej składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Głubczycach pod nr [...]. Nie ma natomiast dokumentów świadczących o tym, że wymiana ta została zakończona w owym czasie (bezpośrednio po opracowaniu projektu wymiany w lipcu 1965 r.) stosowną decyzją o zatwierdzeniu projektu wymiany. Pomimo braku tej decyzji, dokumentacja wymiany stanowiła podstawę ujawnienia w 1965 r. nowego stanu własności w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu [...] (dowód zmian nr [...]), a następnie także w księgach wieczystych. W przypadku odwołującej się, nowy stan własności wynikający z wymiany oraz z kolejnych zmian dot. tej nieruchomości został ujawniony w KW A (zawiadomienie PBN w Głubczycach z 1 października 1985 r.). Stan własności wynikający z przeprowadzonej w 1965 r. wymiany, na przestrzeni 40-tu lat od jej ujawnienia w operacie ewidencyjnym był następnie przedmiotem kolejnych postępowań administracyjnych, cywilnoprawnych, które powodowały następne skutki prawne w zakresie praw własnościowych i określenia przedmiotu tych praw. Wojewoda zasygnalizował, że potrzebę zakończenia wszczętego w 1965 r. postępowania wymiennego, w trybie przepisów dekretu z 1949 r., poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 8 marca 2006 r, Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Stąd, zdaniem Wojewody, zaskarżona decyzja Starosty Głubczyckiego z dnia [...] zatwierdzająca projektu wymiany gruntów a dokonanej w 1965 roku. Wojewoda podkreślił, że postępowanie wymienne z 1965 r., zostało wszczęte z urzędu (art. 7 pkt. 2a), cel wymiany został zrealizowany, uczestnikom wymiany wydzielono inne grunty ekwiwalentne o równej wartości, w zamian za grunty dotychczas posiadane (art. 2 ust. 1). J. B. (ojcu odwołującej), w zamian za grunt objęty wymianą – dz. nr a o powierzchni 2,71 ha, o wartości szacunkowej 1,65 wydzielono grunt ekwiwalentny dz. Nr b i c o pow. 2,74 ha i wartości szacunkowej 1,70. W ocenie organu, ponieważ przedmiotowa wymiana nie została w owym czasie (w 1965 r.) zakończona decyzją ostateczną, zatem w celu jej zakończenia mają zastosowanie przepisy dotychczasowe (a nie obecne), co wynika z art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wojewoda dodał, ze z przepisów dekretu nie wynikają żadne zaostrzające przesłanki co do wydzielania gruntów ekwiwalentnych (np. warunkowanie zatwierdzenia projektu wymiany od braku zastrzeżeń uczestników wymiany), lecz tylko obowiązek wydzielenia w zamian za grunty objęte wymianą, gruntów o równej wartości (art. 2 ust. 1), a ta przesłanka została spełniona. Organ zauważył, że pomimo, iż organ I instancji powołał w podstawie prawnej swojej decyzji przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zamiast przepis przejściowy art. 28 tej ustawy, to jednak uchybienie to nie jest naruszeniem prawa lecz jego nieodpowiednim zastosowaniem. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. B., wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie prawa i interesu osób trzecich. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie ma dokumentów świadczących o tym, iż przedmiotowa wymiana gruntów została zakończona w owym czasie decyzją ostateczną, w związku z którą uczestnicy wymiany mieliby możliwość odwołania się od niej do organu wyższego stopnia, jak wskazano w decyzji ostatecznej o wdrożeniu tego postępowania. W 1987 roku i 1997 sporne działki zostały wykreślone z ksiąg wieczystych należących do krewnych i do ojca, na podstawie decyzji z 1980 roku zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, którym przedmiotowe (sporne) działki nie były objęte. Skarżąca podała, że od 1965 roku do 2006 nie wydano decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Dodała, że zaskarżona decyzja Starosty Głubczyckiego nr [...], na podstawie art. 9 ustawy, stanowi podstawę do ujawnienia praw do działek zaproponowanych jako zamienne, a będących obecnie własnością osób trzecich, które w inny sposób prawem przepisany weszły w posiadanie tych działek. Nie ma natomiast żadnych przeszkód prawnych w zwrocie działek, których poprzednio byli właścicielami wuj i ojciec, gdyż są one obecnie w posiadaniu Skarbu Państwa, jako część większego kompleksu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że żądanie zwrotu gruntów, podniesione w skardze, nie było przedmiotem tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podanych w skardze powodów. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest wydana na wniosek skarżącej decyzja Wojewody Opolskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzająca projekt wymiany gruntów, przeprowadzonej w 1965 r. Organy orzekające obu instancji swoje orzeczenia wydały w trybie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226 ze zm.) – zwanej dalej "dekretem", w związku z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Organy uznały, że postępowanie wymienne gruntów z 1965 r. należy zakończyć decyzją zatwierdzającą projekt wymiany, skoro brak jest dokumentu świadczącego o tym, że decyzja taka została wydana, bezpośrednio po opracowaniu projektu wymiany w lipcu 1965 r. Ponieważ materialnopraną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dekretu, w związku z postanowieniem art. 28 ustawy, który stanowi, iż "Postępowanie scaleniowe lub wymienne, prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów", stąd rozważeniu podlegać będzie prawidłowość zastosowania przepisów tego dekretów do przedstawionego przez organy stanu faktycznego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że na zasadzie art. 7 dekretu, wszczęcie postępowania wymiennego następowało na wniosek (przynajmniej połowy posiadaczy gruntów, które wymagały wymiany - art. 7 pkt 1) lub z urzędu, (gdy zachodziła potrzeba wymiany gruntów, w celu odpowiedniego ukształtowania gruntów należących do Państwa lub innych jednostek uspołecznionych – art. 7 pkt 2 lit. a). Przywołany przepis przesądzał w jakich okolicznościach może zostać wszczęte postępowanie wymienne na wniosek i kto jest uprawniony do jego złożenia, a w jakich przypadkach organ wszczyna takie postępowanie z urzędu. W niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie wymiany gruntów w 1965 roku zostało wszczęte nie na wniosek posiadaczy gruntów, lecz z urzędu. Jeżeli organ podjął postępowanie z urzędu, to zgodnie z zasadą oficjalności w zakresie postępowania administracyjnego, sprawę tę zobowiązany jest prowadzić bez wyczekiwania na wniosek strony, z zachowaniem w trakcie całego postępowania, przepisów prawa materialnego i trybu w nim zawartego oraz zasad wynikających z przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. Oznacza to, że organy zobowiązane są do szczególnej staranności prowadzenia sprawy, poprzez podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebranie, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z 16 października 1998 r., I SA/Gd 92/98 – LEX nr 34945; teza pierwsza wyroku NSA z 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92 – niepublik.). Przenosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć wypada, że w wyniku wszczętego postępowania z urzędu (w 1965 r.), została wówczas wydana decyzja o wszczęciu postępowania wymiennego, na zasadzie art. 8 ust. 1 dekretu. Odnotować przyjdzie, że podanym w uzasadnieniu tej decyzji motywem wdrożenia z urzędu postępowania wymiennego były "względy racjonalnej polityki rolnej w celu odpowiedniego ukształtowania gruntów PFZ". Z lektury akt wynika, że w roku 1965 r., organ podejmował czynności wobec uczestników postępowania, związane z wymianą gruntów objętych postępowaniem wymiennym, czego następstwem były zmiany struktury własności poszczególnych nieruchomości i dokonane wpisy w księgach wieczystych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż wskazywane nieruchomości przez skarżącą objęte były postępowaniem wymiennym w 1965 roku. W wyniku przeprowadzonej wymiany gruntów, nieruchomości spadkodawców skarżącej (ojca i wuja) stały się własnością osób trzecich. Organ podaje, że zmiany w księgach wieczystych dotyczące spornych nieruchomości, zostały ujawnione w 1985 r., natomiast skarżąca twierdzi, ze zmiany w księgach wieczystych zostały ujawnione w 1987 r. i 1997 r. Sąd zauważa, że organ zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia i wskazania daty oraz dokumentów, które stanowiły podstawę ujawnienia zmian w księgach wieczystych (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Rozbieżności w powyższych datach, nie zmieniają faktu, iż wynik postępowania wymiennego gruntów z 1965 roku, miał finał w zmianach i ich wpisach w księgach wieczystych. Zauważyć należy, że wymiana gruntów podejmowana jest w celu osiągnięcia rezultatu w jakim była podejmowana. Nie jest celem postępowania wymiennego pozostawienie struktury dotychczasowego stanu własności w zakresie przedmiotu wymiany bez zmian. W świetle powyższego, do oceny pozostaje kwestia, czy w opisanym wyżej stanie faktycznym, wystąpiły przesłanki do prowadzenia na wniosek strony postępowania administracyjnego, a w szczególności wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, przeprowadzonej w 1965 roku. Odnotować należy, że postępowanie wymienne w 1965 roku było prowadzone z urzędu, zatem z urzędu organ wydaje decyzje objęte tym postępowaniem wymiennym, a nie na wniosek strony. Odnotować także przyjdzie, że postępowanie z 1965 roku było prowadzone w trybie przepisów przywołanego wyżej dekretu, a żądanie skarżącej pochodzi 2005 roku. Stąd na zasadzie art. 28 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, który zawiera regulację przejściową, stanowiąc, że postępowanie wymienne, które było prowadzone w dniu wejścia w życie tej ustawy tj w dniu 6 kwietnia 1982 r., podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów, organ może skorzystać z tego przepisu wyłącznie do spraw w toku postępowania wymiennego, a zatem do "prowadzonego", czyli trwającego postępowania, którego cel nie został zrealizowany. W rozpoznawanej sprawie natomiast, organ stwierdza, że nie ma dokumentów "świadczących o tym, że wymiana ta została zakończona w owym czasie (bezpośrednio po opracowaniu projektu wymiany w lipcu 1965 r.) stosowną decyzją o zatwierdzeniu projektu wymiany". Ponadto organ zauważa w rozpoznawanej sprawie, że zostało zrealizowane zamierzenie wymiany gruntów, ale brak jest w dokumentacji decyzji - zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. W związku z powyższym stwierdzeniem, odnotować należy, że cel wymiany gruntów z 1965 r roku został osiągnięty. Podkreślić także wypada, że zgodnie z art. 9 dekretu, ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Skoro w wyniku skutecznie przeprowadzonej wymiany w 1965 roku, dokonano w jej następstwie ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, stąd po fakcie dokonania zmian w księgach wieczystych, wydanie w tym celu decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów czyni taką decyzję niewykonalną. Jeżeli postępowanie wymienne zostało skutecznie zakończone wpisami do ksiąg wieczystych nowych stanów własności, to brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, iż takie postępowanie wymienne jest jeszcze "prowadzone", czyli jest w toku, a zatem brak było podstaw w opisanym stanie faktycznym do zastosowania art. 28 ustawy. Organ bowiem dokonał błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu "w celu wydania brakującej decyzji". Ponadto Sąd zauważa, że skarżąca zarzucała w odwołaniu, iż brak jest podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów (wskazując na inne niż wyżej podano przyczyny). Jednakże organ odwoławczy zarzut ten przemilczał, w sytuacji gdy obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234). Sąd podkreśla, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów, która jak wyżej opisano została podjęta bez wskazania, że postępowanie wymienne było prowadzone na dzień wejścia w życie ustawy o scaleniu i wymiany gruntów, a także bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy po złożeniu wniosku przez skarżącą oraz bez oceny złożonego wniosku. W tej sytuacji należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu (...) konieczne było uchylenie decyzji I instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania o art. 200 przywołanej ustawy proceduralnej. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.