III SA/Wa 1939/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Tarno, asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości Pismem z 20 lutego 2006 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, A. D. wniosła o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. Wyjaśniła, iż zadłużenie powstało na skutek, dokonanej przez nią, nieprawidłowej interpretacji przepisów dotyczących opłacania składek. Wnioskodawczyni była przekonana, że nie jest obowiązana do płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podniosła, iż ZUS poinformował ją o zaległości dopiero w październiku 2005 r., kiedy zadłużenie narosło do takiej kwoty, której skarżąca nie jest w stanie spłacić. Wnioskodawczyni wskazała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Wyjaśniła, iż leczy się onkologicznie, jest po operacji. Z kolei jej mąż miał operację głowy i przechodził bardzo długą rehabilitację. Wskazała również, iż po ciężkiej chorobie zmarł jej ojciec, dlatego też pomaga ona bratu w opiece nad chorą matką. Wnioskodawczyni podniosła, iż jej sytuacja jest bardzo trudna. Dodatkowo w styczniu 2006 r. dokonano włamania do jej garażu i dokonano kradzieży na kwotę ok. 6.000 zł. Decyzją z [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej - "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne wraz z odsetkami, na łączna kwotę 13.772,77 zł, za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż podstawą do umorzenia zaległości jest obiektywnie istniejący stan nieściągalności, którego granice wyznacza art. 28 ust. 2 u.s.u.s., a w sytuacji braku nieściągalności, ważny interes osoby zobowiązanej do płacenia składek. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Z akt sprawy wynika bowiem, iż wnioskodawczyni pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, istnieje więc możliwość egzekucji z tego świadczenia. Ponadto świadczenie, z którego możliwa jest egzekucja pobiera również mąż wnioskodawczyni. Dodatkowo ustalono, iż zobowiązana jest współwłaścicielką nieruchomości, na której wzniesiony jest dom jednopiętrowy, a także posiada sprzęt służący do prowadzenia działalności. Pismem z 28 marca 2006 r. zatytułowanym "odwołanie" A. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżąca ponownie wskazała na przyczynę powstania zaległości oraz fakt braku wcześniejszej informacji o istniejącym zadłużeniu. Ponadto skarżąca ponownie opisała trudną sytuację zdrowotną i materialną swojej rodziny. Wnioskodawczyni wskazała również, iż ma na utrzymaniu syna studenta, który dopiero w styczniu 2006 r. podjął zatrudnienie. Dodatkowo skarżąca ma do spłacenia pożyczkę w wysokości 2.500 zł. Wyjaśniła, iż nie posiada majątku, który można by było sprzedać, poza 25-letnim domem, który wymaga gruntownego remontu. Wskazała, że gospodarstwo rolne zostało oddane w 10-letnią dzierżawę w zamian za opłatę podatku rolnego. Z kolei 10-letni samochód, który posiada jest jej niezbędny w związku chorobą wnioskodawczyni i jej męża oraz prowadzoną działalnością gospodarczą. Odnośnie sprzętu do prowadzenia działalności skarżąca wskazała, iż jest to lodówka, chłodnia i zamrażarka, które mają ponad 20 lat. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji Zakładu, wskazując na brak przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości. Wskazał na otrzymywanie świadczeń przez skarżącą i jej męża, fakt prowadzenia działalności gospodarczej oraz posiadanie samochodu osobowego z 1996 r. o wartości ok. 11.000 zł. We wniesionej skardze, A. D. po raz kolejny opisała okoliczności powstania zaległości oraz opisała trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny. Podniosła, iż wydana decyzja jest krzywdząca, ponieważ renta jej i jej męża wystarcza zaledwie na leczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - "P.p.s.a.") - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W pierwszej kolejności Sąd, kierując się normą z art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną, uznał za konieczne poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym i wskazać na istotne naruszenia prawa, których z urzędu dopatrzył się w sprawie. W tym kontekście Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Kwestia umarzania tych należności unormowana zaś została, m.in. w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ustępami 1 i 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane tylko w enumeratywnie określonych przypadkach całkowitej ich nieściągalności, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności, dające podstawę do umorzenia należności, pomimo braku tej nieściągalności na zasadach, określonych w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. oraz przepisach przywołanego w skardze rozporządzenia. Sąd podkreśla, że stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, prawodawca posłużył się zwrotem "mogą być umorzone", implikującym fakultatywny charakter rozstrzygnięcia i oznaczającym, że w każdym wypadku wydawane ono zostaje w ramach uznania organu. Dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolności podejmowanego rozstrzygnięcia. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek polegający na zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonaniu wnikliwej jego oceny oraz jak najpełniejszym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS także związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Tymczasem, w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w obydwu decyzjach, jako podstawę odmowy umorzenia należności z tytułu składek, organy wskazały brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, zawężając swoje rozważania do przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Organy pominęły natomiast przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z powyższym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Konsekwencja powyższego, było to, iż zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej organy w ogóle nie przeanalizowały wystąpienia przesłanek umorzenia zaległych składek, o których mowa w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., na które powoływała się skarżąca w pismach kierowanych do organów ZUS. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia zaległe składki na ubezpieczenia społeczne mogą zostać umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W szczególności, jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca powoływała się na okoliczności określone w punkcie 3). Tymczasem decyzje zapadłe w rozpoznawanej sprawie, wbrew wyraźnemu żądaniu strony, nie odnoszą się do tych okoliczności, poprzestając na zacytowaniu powyższych przepisów. W związku z powyższym, brak w nich wyjaśnienia, z jakich względów nie uznano, że sytuacja zdrowotna skarżącej i jej męża nie wypełnia przesłanek umorzenia, określonych w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Powyższe narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji analizy przepisów rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza dodatkowo, że Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podobnie jak organ pierwszej instancji, treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Ponadto, za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej Sąd uznał zamieszczenie w zaskarżonej decyzji jedynie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Należało bowiem powołać również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.