II SA/Op 246/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska –(spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 15 lutego 2001r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie zewnętrznego biegu schodowego, zlokalizowanego na zapleczu wielorodzinnego budynku mieszkalnego, celem jego przystosowania na bieg schodowy z rampą służącą do wyładunku towaru dla lokalu handlowo-usługowego zlokalizowanego na parterze budynku. Organ odwoławczy przypomniał, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek mieszkańców domu położonego przy ul. [...], a to: W. S., F. S., A. P., M. D., T. P. i H. S., którzy – powołując się na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego – wystąpili o unieważnienie trzech decyzji związanych z powstaniem na parterze budynku wielomieszkaniowego lokalu handlowo-usługowego, w miejscu dotychczasowych mieszkań, w tym także decyzji dotyczącej urządzenia rampy do wyładunku towaru do tegoż lokalu, która to sprawa stanowi obecnie przedmiot postępowania. Kolegium wywodziło, że niniejsza sprawa jest nierozerwalnie związana z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie spornych lokali, tak więc w sytuacji, gdy wcześniej stwierdzono nieważność tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tą samą przesłanką nieważności dotknięta jest także decyzja w sprawie realizacji przebudowy schodów i budowy rampy rozładunkowej do lokalu handlowo-usługowego, który został zrealizowany wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. O uchylenie powyższej decyzji wnieśli A. G., W. G. i D. N., którzy wskazywali na zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu, a ponadto podnieśli, że osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnych, jako posiadacze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, bądź spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej, położonym przy ul. [...] w N., nie są stronami w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w dniu [...] zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w przedmiocie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza [...]. Motywując rozstrzygnięcie organ wywodził, iż osoby, na których żądanie wszczęto postępowanie w sprawie, nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem W. S., A. P. i T. P. posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast pozostali wnioskodawcy – lokatorskie prawo do lokali, a więc nie są właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości wskazanej pod lokalizację inwestycji, czy też nieruchomości sąsiedniej. Przymiot strony w toczącym się postępowaniu może mieć natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w N., która jednak nie wystąpiła z żądaniem wzruszenia przedmiotowej decyzji Burmistrza [...]. Konsekwencją tego stwierdzenia było uznanie przez Kolegium, iż w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka podmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osób, które – jak się okazało – nie miały przymiotu strony. W tej sytuacji, wadliwie wszczęte postępowanie należało umorzyć. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się W. S., która w skardze skierowanej do tut. Sądu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym o utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie przebudowy biegu schodowego i realizacji rampy wyładunkowej, jako inwestycji niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za niedopuszczalną uznała skarżąca sytuację, w której inny zespół Samorządowego Kolegium Odwoławczego przywraca do obrotu prawnego decyzje Burmistrza [...], które są dotknięte nieważnością z mocy samego prawa. Dalej wywodziła, iż zgodnie z art. 221 k.p.a. każdy obywatel ma prawo składania skarg do organów samorządowych, w interesie własnym lub innych osób, natomiast zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem wybudowanie spornej rampy wyładunkowej w odległości 6m od okien mieszkań narusza prawo do życia w spokoju i zdrowiu. Ponadto skarżąca powołała się na art. 235 k.p.a. i dowodziła, że odmowa uznania wnioskodawców za stronę postępowania, powinna spowodować orzeczenie nieważności wadliwych decyzji z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z jego argumentacją, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto, za chybiony uznano pogląd, iż prawo skarżącej wynika z art. 221 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do skarg i wniosków zgłaszanych w związku z wykonywaniem zadań przez organy państwowe i inne, poza indywidualnymi sprawami, rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnych. W uzupełnieniu skargi W. S. wniosła o zwrot kosztów sądowych, tj. wniesionego wpisu, a także przedłożyła kserokopię umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności lokalu mieszkalnego w budynku nr [...], położonym przy ul. [...] w N. (akt notarialny z dnia [...]). Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2006r. wyjaśniła, że obecnie nie domaga się w niniejszej sprawie prawa pomocy, bowiem jeszcze nie wiadomo jaki zapadnie wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne dokonują oceny aktów administracji wyłącznie w aspekcie ich zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie narusza ona prawa. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku W. S., F. S., A. P., M. D., T. P. i H. S, którzy wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia 15 lutego 2001r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przystosowaniu zewnętrznego biegu schodowego budynku do wyładunku towarów przeznaczonych do lokalu handlowo - usługowego. Postępowanie takie ma zasadniczo charakter nadzorczy i zmierza do wyjaśnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji, przy czym – stosownie do treści art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.), zwanej dalej k.p.a. – właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Omawiane postępowanie, zgodnie z treścią § 2 art. 157 k.p.a., wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, dlatego tak ważne jest, by właściwy w sprawie organ, jeśli nie prowadzi postępowania z urzędu, przede wszystkim ustalił w sposób prawidłowy, czy z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wystąpił legitymowany podmiot. Brak przymiotu strony podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji prowadzi do odmowy wszczęcia postępowania, jeśli jednak – wskutek omyłki organu – dojdzie już do wszczęcia postępowania, ujawnienie tego braku formalnego w toku prowadzonego postępowania spowoduje konieczność jego umorzenia jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 k.p.a. Przenosząc wyżej zaprezentowane, ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, słusznie uchyliło decyzję z dnia [...], która merytorycznie rozstrzygała sprawę, i umorzyło postępowanie, bowiem osoby fizyczne, które wszczęły postępowanie w niniejszej sprawie nie posiadały interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przesłanką uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Co prawda, pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach procedury administracyjnej, jednak poglądy doktryny oraz orzecznictwa są zbieżne co do tego, że kategorię interesu prawnego należy łączyć z normą prawa materialnego, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Opierając się na takim rozumieniu interesu prawnego, organ bada, czy podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowanie posiada przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji i decyduje, czy doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Interesowi prawnemu należy przeciwstawić interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie " bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego", mającego stanowić podstawę skutecznego żądania dokonania przez organ administracyjny określonej czynności. W takim przypadku podmiot nie będzie uznany za stronę postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/ 83, niepubl. ).Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca oraz pozostałe osoby żądające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], jako członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej w N., legitymujący się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego lub lokatorskim prawem do takiego lokalu, nie posiadają zdolności do działania w niniejszej sprawie w charakterze strony, bowiem toczące się postępowanie dotyczyło interesu prawnego Spółdzielni, wynikającego z jej własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Osobom tym nie przysługiwało prawo reprezentowania Spółdzielni, gdyż jest to kompetencja zastrzeżona wyłącznie dla jej organów. Z kolei, brak przymiotu strony uniemożliwia rozpatrzenie zarzutów merytorycznych zgłoszonych w sprawie, dlatego też słusznie Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji wyłącznie do kwestii praw osób wnioskujących wszczęcie postępowania, w świetle przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, lokatorskie, a także spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie uzasadnia praw do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej w postępowaniu, którego stroną była spółdzielnia działająca na rzecz swoich członków. Takie rozumienie omawianej kwestii potwierdza teza wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV SA 53/02, niepubl., jaki zapadł na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z póź. zm.), w której stwierdzono, że " Członkowie spółdzielni mieszkaniowej nie mają przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie, czy też własnościowe prawo do lokalu. Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r.- Prawo spółdzielcze (...), majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, jednak osoba posiadająca własnościowe prawo do lokalu może dysponować tym prawem wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego jest wyłącznie lokal mieszkalny, a nie cały budynek wraz z gruntem. (...) Przepisy ustawy – Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym każdy członek spółdzielni mieszkaniowej miałby przymiot strony, stawiałoby pod znakiem zapytania sens istnienia takich podmiotów zbiorowych, jak spółdzielnia mieszkaniowa czy wspólnota mieszkaniowa." Podobne poglądy wyrażono w wyrokach NSA: z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1069/97, i z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97, oraz z dnia 24 styczna 2003 r., I SA 1440/01, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 47886, nr 47855 i nr 126758, oraz z dnia 12 maja 1994 r., SA/Ka 2500/93, niepubl. Jak zasygnalizowano już wcześniej, konsekwencją stwierdzenia podczas wstępnego badania wniosku przeszkody formalnej, uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli jednak przeszkoda taka zostanie ujawniona w trakcie postępowania toczonego przed organami administracyjnymi, postępowanie to należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, co zresztą organ słusznie uczynił. Na pełną aprobatę zasługuje także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu, że decyzja podjęta w takich warunkach, odnosząca się do oceny prawidłowości badanego w trybie stwierdzenia nieważności aktu, podlega uchyleniu. Wypada powtórzyć, iż z uwagi na opisany wyżej brak formalny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, niedopuszczalnym było załatwienie sprawy co do jej istoty. Właściwym sposobem załatwienia sprawy było zakończenie jej w sposób niemerytoryczny, poprzez umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 105 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a do takich właśnie przyczyn zalicza się sytuację braku żądania pochodzącego od legitymowanego podmiotu (tak B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – 6. wydanie, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 741). Powyższego poglądu prawnego nie zmienia podnoszony przez skarżącą fakt, iż w dniu [...] zawarła umowę ustanawiającą odrębną własność lokalu i przenoszącą własność lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku nr [...], przy ul. [...] w N., wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i działce gruntowej, bowiem zasadą jest, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonego aktu na dzień jego wydania. Z uwagi na opisany wcześniej brak przymiotu strony osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz ze względu na zakończenie sprawy w sposób formalny, Sąd nie rozpatrywał racji merytorycznych skarżącej, koncentrujących się głównie wokół spraw związanych z licznymi niedogodnościami oraz zagrożeniem dla zdrowia, jakie powoduje rozładunek towarów dokonywany w bliskiej odległości od okien lokali mieszkalnych. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę argumentu, iż postępowanie w niniejszej sprawie winno było toczyć się z urzędu, bowiem Sąd nie ma podstaw prawnych do nakazania organom administracji wszczęcia postępowania w określonej sprawie, jeśli uprawnienie w tym zakresie pozostawiono uznaniu organu. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miał fakt, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie toczyło się z urzędu, lecz z wniosku osób, które nie posiadały statusu strony postępowania administracyjnego. W świetle powyższych ustaleń i wywodów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarga ta podlegała zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.).