II SA/Bd 773/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. P. i B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz D. P. i B. P. kwotę 755 ( siedemset pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wraz z garażem przy ul. M. we W. ze wskazaniem, że budynek gospodarczy wraz z garażem należy użytkować zgodnie z przeznaczeniem. Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta W. prowadził postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanego niezgodnie z przepisami budynku gospodarczego wraz z garażem przy ul. M. we W. Decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r., inwestorzy B. i S. S. zobowiązani zostali do rozbiórki komina oraz dokonania przeróbek odprowadzenia wody deszczowej z przedmiotowego budynek na swą nieruchomość w odległości min. 3,0 m od granicy lub do dołu chłonnego. Powyższe zalecenia zostały wykonane. Postanowieniem z dnia [...]2006 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...]2005 r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku inwestorów z 4 września 2004 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z garażem przy ul. M. we W Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 z 1974r. z późn. zm./ podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu jest stwierdzenie jego zdatności do użytkowania. Po wykonaniu robót zaleconych w decyzji z dnia 2.08.2005r przedmiotowy obiekt doprowadzono do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od tej decyzji, odwołujący się - D. i B. P. - wnieśli o jej uchylenie, zarzucając rażące naruszenie: art. 42 ust. 1 i 2 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, art. 7, 8, 16, 80 i 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego; art. 103 § 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 650). Odwołujący się podnieśli, że obowiązki nałożone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...]2005 r. nie zostały wykonane wbrew twierdzeniu organu I instancji, który uznał, że komin został rozebrany choć jednoznacznie przyznaje, że w ten komin wstawiono rurę z blachy ocynkowanej, która stanowi wentylację pomieszczenia. Odwołujący czynili też zarzut, że nie została również wykonana nałożona przeróbka odprowadzenia wody deszczowej w kierunku nieruchomości B. i S. S. w odległości 3 m od granicy działki, a jedyną czynnością, której dokonano, to wpuszczono w glebę rury spustowe. Decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania D. i B. P. umorzył postępowanie odwoławcze, powołując się na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie organu odwoławczego sytuacja taka czyni postępowanie bezprzedmiotowym, co wyczerpuje znamiona przepisu art. 105 kpa, który stanowi, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wysuwając zarzuty wskazane już w odwołaniu. Ponadto wywodzili, że nie zrozumiałe jest dla nich, iż organ odwoławczy powołał się jedynie na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu. Wskazali także, że sprawa nie dotyczy pozwolenia na użytkowanie, lecz jej istotą jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w trybie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane (Dz.U.74.38.229), które to przepisy organ stosował i wtedy to skarżący korzystali ze statusu strony. Skarżący wskazali przy tym fakt, że sprawa miała swój początek w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z [...] 2004 r., nakazującej inwestorom rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce przy ul. M. we W. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270), w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególna sytuacja, polegająca na tym, jak podnosi skarżący, iż 23 maja 2003 r., zostało wszczęte postępowania w sprawie spornego budynku gospodarczego, wybudowanego w 1970 r., w ramach której stosowane były w oparciu o art. 103 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co w ocenie strony skarżącej sprawia, że wskazana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna nie ma zastosowania. Badając pod kątem legalności zaskarżoną decyzję, należało uznać zasadność zarzutów skargi w przedmiocie braku wystarczających ustaleń, jak i rozważań prawnych w odniesieniu do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z powyższymi zasadami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Szczególnego podkreślenia wymaga tu wyjaśnienie, że w uzasadnieniu prawnym decyzji administracyjnej, które winien sporządzić organ, chodzi o wytłumaczenie, dlaczego zastosował on dany przepis. W tym celu należy nie tylko przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, lecz również zamieścić wywód prawny, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz o wykazanie związku między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.07.1985 r., w spr. Sygn. SA/Kr 579/85; publ. ONSA 1985/2/14, oraz w Lex nr 9848). Spośród powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów, organ w jej uzasadnieniu nawiązał jedynie do dwóch norm prawnych (art. 59 ust. 7 i 105 § 1 kpa) i to w sposób zdawkowy, co nie tylko narusza wskazane przepisy postępowania, ale i uniemożliwiła stronie skarżącej, wysunięcie co do podjętego rozstrzygnięcia, ewentualnych zarzutów, odbierając jej niejako jedną instancję odwoławczą. Jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 19.06.1997 r., w sprawie, sygn. V SA 1512/96, publ. OSP 1998/2/29, oraz Lex nr 32529, uzasadnienia decyzji i postanowień stanowią istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym; niezupełność uzasadnienia, w praktyce uniemożliwia bowiem pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane motywy wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Trzeba stwierdzić, że treść powołanego przez organ odwoławczy przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118), nie nasuwa żadnych wątpliwości, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Konsekwencją powyższego uregulowania jest występowanie przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego, (a więc z pominięciem merytorycznego badania sprawy), wtedy, kiedy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjne złoży podmiot nie będący stroną, albowiem zajdą wtedy przesłanki bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 kpa). Istotą sporu w przedmiotowej sprawie stanowi jednak zagadnienie, czy skarżący rzeczywiście nie posiadają statusu strony. By rozstrzygnąć tę sporną kwestię, na organie spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy i z jakich przyczyn powołany przez niego przepis art. 59 ust. 7 w/w ustawy ma w sprawie zastosowanie. Przepis ten został wprowadzony artykułem 1 pkt 49 "c" ustawy z 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 03, Nr 80, poz. 718) i wszedł w życie 11 lipca 2003 r., co wynika z art. 9 tejże ustawy. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, od tej właśnie daty, za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie należy uważać wyłącznie inwestora. Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym do 10 lipca 2003 r., do unormowania instytucji pozwolenia na użytkowanie, miał zastosowanie art. 28 kpa, zawierający definicję strony postępowania administracyjnego, który jest interpretowany identycznie, jak w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Interes prawny, jako atrybut strony w rozumieniu art. 28 kpa, w kwestionowaniu decyzji w powyższym przedmiocie, obok inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, posiadają niewątpliwie także właściciele sąsiedniej nieruchomości, tj. skarżący bowiem jako "osoby trzecie" uprawnieni są do żądania od organu zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego (do dnia 10 lipca 2003 r. - art. 5 ust. 1 pkt 6). Granice ich praw i interesów prawnych określają przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, jak i aktów wykonawczych, a zatem naruszenie ich interesów prawnych ma miejsce, gdy naruszone zostały konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie. W przypadku D. i B. P., ich interes prawny w postępowaniu legalizującym realizację na sąsiedniej działce niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania i pozwoleniem na budowę, został jednoznacznie wykazany. Interes ten mający swe źródło w prawie własności sąsiadującej z wymienionym obiektem działki polega na uzyskaniu przewidzianej prawem budowlanym ochrony przed skutkami i zagrożeniami spowodowanymi usytuowaniem budynku gospodarczego z przewodem dymowym o wymiarach niezgodnych z projektem, oraz naruszeniem obowiązującego w trakcie jego realizacji przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. Nr 17, poz. 62) z uwagi na niezachowanie odległości ścian budynku od granicy działki sąsiedniej. W konsekwencji powyższego zasadnicze znaczenie dla sprawy ma moment wszczęcia postępowania, o którym mowa w przepisie cytowanego już art. 7 ust 1 w/w ustawy z 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Przede wszystkim organ winien więc wskazać, kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania dotyczącego rozstrzyganej kwestii, przy czym przy dokonaniu tego ustalenia nie można pominąć obowiązku ustosunkowania się do dwóch zasadniczych zagadnień. Po pierwsze chodzi tu o moment wszczęcia, zgodnie z przepisem art. 61 § 4 kpa (w redakcji na 23.05.2003 r.) w dniu 23 maja 2003 r., z urzędu (na skutek interwencji D. P.), przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta W., postępowania w sprawie budynku gospodarczego zrealizowanego na działce przy ul. M. we W. (vide: k. 8 akt administracyjnych organu I instancji, I tom). Po wtóre chodzi o wzięcie pod uwagę faktu wydania, w przedmiotowej sprawie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z 8 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 516/04 (vide: k. 104 akt j/w) przesądzającego, że organy nadzoru budowlanego miały dwie możliwości rozstrzygnięcia sprawy, polegające, albo na orzeczeniu rozbiórki obiektu, zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., albo też na przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 40 tej ustawy. Oznacza to, że w razie wzniesienia obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, organ orzekający dysponuje wyłącznie dwoma instrumentami prawnymi, a mianowicie: - wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ( w tym przypadku z 1974 r.), albo - legalizacją niezgodnej z prawem budowy, przez wydanie zezwolenia na jej użytkowanie, na podstawie art. 42 tejże ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1991.11.04, IV SA 927/91, OSP 1994/6/103). W świetle powyższego na organie ciążył obowiązek przesądzenia najistotniejszej dla sprawy kwestii, a mianowicie, czy istnieją, - a jeżeli tak to jakie - przesłanki do uznania, że postępowanie o pozwolenie na użytkowanie jest postępowaniem odrębnym od wszczętego postępowania w dniu 23 maja 2003 r., w sprawie budynku gospodarczego i od kiedy należy liczyć datę jego wszczęcia. Trzeba tu zaznaczyć, że rozstrzygnięcie tego problemu wpływa z jednaj strony na uzasadnienie stosowania normy przepisu art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w/w ustawą z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, lub stosowania tej normy w aktualnej jej redakcji, obowiązującym od 11 lipca 2003 r., a z drugiej zaś strony wpływa na zagadnienie właściwości organu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Należy bowiem pamiętać, że wskazana ustawa z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w przepisie art. 1 pkt 62 zmieniła też zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego, stanowiąc, że począwszy od 11 lipca 2003 r., organy te właściwe są w sprawach określonych w art. 59 Prawa budowlanego, które do tej daty należały do kompetencji organów administracji architektoniczno budowlanej. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c , art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153,poz.1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.