VII SA/Wa 1348/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji skargę oddala. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...], wydanym w oparciu o art. art. 35 ust. 6,7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), wymierzył Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 11.000 zł za 22 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą przy ul. M. w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] maja 2004r. Organ ustalił, iż Prezydent Miasta [...] przekroczył zakreślony ustawą 60 dniowy (2 miesiące) termin rozpoznania sprawy o 22 dni. Wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił bowiem w dniu [...] grudnia 2003r., a natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...] maja 2004r. Ustalając zwłokę Wojewoda M. odliczył okresy wynikające z uzupełniania wniosku na podstawie art. 64 § 2 kpa, postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust 3 oraz postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...]. Wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie wziął pod uwagę przy obliczaniu czasu prowadzenia postępowania terminów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania oraz okresu oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. na podstawie o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Prezydenta Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 7.500 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ I instancji zastosował prawidłowy stan prawny, jednakże wadliwie obliczył okres o jaki został przekroczony termin przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się z datą, w której wnioskodawca na żądanie organu uzupełnił wniosek, odpowiednio go kompletując, tj. [...] stycznia 2004 r. Termin do rozpoznania sprawy upłynął w dniu [...] marca 2004r. Pozostałe okresy, w ocenie organu odwoławczego, które powinny być odliczone to 18 dni, kiedy wydano postanowienie w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i 35 dni związane z procedurą dotyczącą odstępstw budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 15 dni po terminie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w sprawie winien być uwzględniony czas niezbędny dla zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Prezydent Miasta [...] z zarzutem naruszenia art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego organy obu instancji błędnie nie odliczyły okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz okresu wyznaczonego stronom do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącego również okresu oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru nie wlicza się do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności. Skarżący podniósł, iż termin załatwienia sprawy nie został przekroczony, a organ nieprawidłowo przyjął brzmienie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przy ocenie wielkości przekroczenia terminu.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Zgodnie art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6. ustawy z dnia 7 lipca Prawo Budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust 6 i 7 cytowanego artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust 6. Ponadto do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (ust 8). Nie można się zgodzić z twierdzeniami wynikającymi z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, iż należało zastosować w sprawie przepisy art. 35 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Wówczas bowiem nie obowiązywał również przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego pozwalający na odliczenie od terminu z art. 35 ust. 6 określonych czynności, okresów zawieszenia itp. A takie odliczenia zostały dokonane przez organy obu instancji. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego, którym jest mowa w art. 35 ust. 6 , nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki zarówno formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Równocześnie Sąd administracyjny nie podziela poglądów organów administracyjnych odnośnie słuszności dokonanych przez nie odliczeń opartych o przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Prawidłowo od dnia [...].02.2004 r. do dnia [...].03.2004 r. odliczono 18 dni, kiedy inwestor na podstawie postanowienia wydanego w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego został zobowiązany do uzupełnienia braków wniosku. Jednakże nie można uznać prawidłowości odliczenia 35 dni związanych z procedurą wystąpienia do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W ramach tego postępowania można bowiem kwestionować tak celowość jak i długość zawieszonego postępowania. Po pierwsze początkowa data [...].04.2004 r. jest nieprawidłowa, bowiem to pismo inwestora nosi taką datę, a wpływ pisma do organu nosi datę [...].03.2004 r. Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zaś zostało dnia [...].04.2004 r. i ta data mogła być przyjęta do odliczeń wyznaczonego terminu do wydania decyzji. Ponadto podnieść należy, iż pismo (zgoda) Ministra Infrastruktury wpłynęło do organu w dniu [...].04.2004 r., a postanowienie wydane na jego podstawie pochodzi z dnia [...].05.2005 r. Brak więc było podstaw po dniu [...].05.2004 r. do dalszego zawieszenia postępowania, tym bardziej, że postanowienie wydane na podstawie art. 9 Prawa budowlanego dotyczące zgody na odstępstwa, mieści się w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę. A więc do okresów odliczeń można było jedynie zaliczyć czas od [...].04.2004 r. do [...].05.2004 r. Za bezzasadny natomiast należy uznać zarzut skarżącego, iż odliczeniu od terminu 65 dniowego winny podlegać również okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę dni obejmuje bowiem wszystkie te czynności, które zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 kpa. Przepis art. 35 ust 6 cytowanej ustawy ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Dokonując analizy akt sprawy, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta [...] nie dochował terminów określonych w omawianym przepisie, tym samym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Z uwagi jednak na to, iż powyższe stanowisko Sądu w niniejszej sprawie musiałoby spowodować wydanie przez organ administracji, ponownie rozpoznający sprawę, w wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 15l w związku z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.