II SA/Wa 1166/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Bronisław Szydło (spr.), Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzającą nieważność decyzji – rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. – w części dotyczącej ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant [...] Policji powołanym rozkazem personalnym nr [...] zaliczył [...] M. D., wbrew obowiązującym przepisom, do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okres prowadzenia przez niego działalności gospodarczej od 1 października 1991 r. do 29 września 1995 r., tj. w wymiarze 3 lat 11 miesięcy i 29 dni. Obowiązujące bowiem w dniu wydania tego rozkazu zarządzenie MSWiA nr 29 z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA Nr 5, poz. 49) nie pozwalało na zaliczenie okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów. Zgodnie bowiem z treścią § 74 tego zarządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów, poza okresami służby w Policji, zaliczeniu podlegały tylko okresy: ─ służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, ─ okresy traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Więziennej, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ─ zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się, ─ inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Z powołanej regulacji prawnej, jednoznacznie wynika, że zaliczenie [...] M. D. okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia tego funkcjonariusza, jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji, w części dotyczącej wysługi lat, wydany został bez podstawy prawnej, bowiem ustalenie wysługi lat zaliczanej do okresu służby, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariusza, nie wymagało wydania decyzji – rozkazu personalnego i w tej części rozkaz ten podlega stwierdzeniu nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wnosił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], zarzucając, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r., zostało wszczęte z naruszeniem art. 157 kpa, bowiem z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wzruszenia w trybie art. 156 kpa tej decyzji – rozkazu personalnego wystąpił Komendant [...] w S., podczas gdy w świetle postanowień powołanego art. 157 § 1 kpa, organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności tej decyzji – rozkazu personalnego, był organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę M. D. pod tym kątem, Sąd uznał, że jego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafny jest zarzut skarżącego, że postępowanie w sprawie wzruszenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji – rozkazu personalnego nr [...], nastąpiło z naruszeniem art. 157 kpa. Sąd ustalił bowiem, że pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zawiadomiono skarżącego, że Komendant Główny Policji, na wniosek Komendanta [...] w S., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r., w części dotyczącej ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Postępowanie w tej sprawie prowadzone jest w Wydziale Kadr Biura Gabinetu Komendanta Głównego Policji. Równocześnie zawiadomiono skarżącego, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 kpa, przysługuje mu prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. W niniejszej sprawie należy także wyjaśnić, czy sporna kwestia zaliczenia skarżącemu okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji, mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie (przyznanie czy zaliczenie) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Kwestia decyzji administracyjnej została określona w art. 104 kpa, według którego organ administracji publicznej co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów, jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania tego aktu oraz podmiot, którego strefa prawa i obowiązków będzie kształtowana tym indywidualnym aktem. Analiza przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, iż ustawodawca wprost w tej materii się nie wypowiedział, a z treści art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że decyzje administracyjne wydaje się tylko w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwolnienia ze stanowiska. Ponadto przepis art. 102 tej ustawy określa upoważnienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej udokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zdaniem Sądu, w upoważnieniu określonym w art. 102 ustawy o Policji, nie mieści się przekazanie kompetencji do ustalenia w trybie przepisów wykonawczych zaliczenia pewnych okresów do wysługi lat funkcjonariuszom Policji w ramach odrębnej sprawy administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji, powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat. Kierując się powyższymi względami, Sąd uznał, że decyzja – rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. został wydany, mimo że prawo nie przewiduje wydawania decyzji w sprawach dotyczących zaliczenia do okresu służby funkcjonariusza Policji, prowadzenia działalności gospodarczej, a więc bez podstawy prawnej i w związku z tym uzasadnione było stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyjęte w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organ I instancji, stwierdzające nieważność tej decyzji – rozkazu personalnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.