II SA/Gd 719/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. Ś. i S. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy terenu 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 maja 2005 r., nr [...], a także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2005 r., nr [...], 2/ orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Prezydent Miasta, prowadząc postępowanie administracyjne na skutek wniosku J. L. z 13 kwietnia 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego z przyłączami przy ul. [...] w S., pismem z dnia 19 kwietnia 2005 r., powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym wystąpieniem Zarząd Dróg Miejskich, za którego działał jego Dyrektor, postanowieniem z dnia 5 maja 2005 r. pozytywnie uzgodnił warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji. W postanowieniu tym powołano się na art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z 26 marca 2003 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą A. Od powołanego postanowienia zostały wniesione w tym samym dniu dwa, jednobrzmiące zażalenia – jedno przez Ł. i S. Ś., drugie przez A. i W. Ś. W zażaleniach zarzucono, że w postanowieniu z dnia 4 maja 2005 r. nie wskazano żadnych szczegółów planowanej inwestycji oraz nie sprecyzowano w jaki sposób zostaną zabezpieczone interesy stron biorących udział w postępowaniu w związku z ewentualnymi trudnościami wynikającymi dla użytkowników sąsiednich, już użytkowanych pawilonów, z zajmowania lub rozkopywania podczas wykonywania robót budowlanych pasa drogowego. Rozpoznając te zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło w dniu 10 czerwca 2005 r. dwa postanowienia – jedno o numerze [...], którym rozpoznało zażalenie A. i W. Ś. i drugie o numerze [...], którym rozpoznało zażalenie Ł. i S. Ś. W obu tych postanowieniach utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli Ł. i S. Ś., zaś od postanowienia nr [...] A. i W. Ś. W obu skargach zarzucono brak informacji o planowanej inwestycji i brak wyjaśnienia zabezpieczenia ich interesów. Skarga A. i W. Ś. została w sprawie II SA/Gd 720/05 postanowieniem z dnia 30 listopada 2005 r. odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. Natomiast skarżący Ł. i S. Ś. wpis uiścili. W odpowiedzi na skargę Ł. i S. Ś. wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, jest zasadna. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Stosownie do treści ustępu piątego art. 53 tej ustawy, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym, co wydaje się oczywiste, ale co jednak w warunkach niniejszej sprawy wymaga podkreślenia, reguluje on współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 k.p.a., gdzie stanowi się o uzależnieniu w przepisie szczególnym wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 z 2004 r., poz. 2086 ze zm.) zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg takie, jak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe), zarząd województwa (drogi wojewódzkie), zarząd powiatu (drogi powiatowe), wójt, burmistrz, prezydent miasta (drogi gminne). Zarządcą autostrady może też być spółka, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady (art. 19 ust. 3 powołanej ustawy). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 powołanej ustawy). Zarządca drogi, gdy jest nim zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy). Ponadto zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a powołanej ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że czym innym jest zarządca drogi, a czym innym zarząd drogi. Zarządca drogi jest organem administracji publicznej, zaś zarząd drogi jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki. Zarząd drogi nie jest odrębnym od zarządcy drogi organem administracji publicznej, i to nawet wtedy, gdy jego pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż to jego uprawnienie wynika z upoważnienia administracyjnego udzielanego na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, w którym stanowi się, że pracownik zarządu drogi może być upoważniony do załatwiania spraw w imieniu zarządcy. Mając na uwadze uwagi poczynione odnośnie do zarządcy i zarządu drogi oraz organów właściwych do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że gdy taka decyzja jest podejmowana przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, to jest ona podejmowana przez organ, który jest jednocześnie zarządcą dróg. Może się zatem zdarzyć, że organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy oraz organ właściwy do uzgodnienia tej decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jeden i ten sam organ administracji publicznej. W takiej zaś sytuacji uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż, jak już powiedziano, z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona miejsce w razie współdziałania różnych organów. Należy w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy zarządcą drogi, o której mowa w tym przepisie, jest organ właściwy do podjęcia tej decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić przy tym, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w gminie został powołany zarząd dróg. Skoro w określonej sytuacji faktycznej art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, to dokonane mimo tego uzgodnienie należy ocenić jako pozbawione podstawy prawnej, a co a tym idzie, wydane w wyniku tego postanowienie uznać za dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przedstawiona wykładnia nie narusza uprawnienia organu właściwego do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, który jest jednocześnie zarządcą drogi, o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zasięgnięcia opinii zarządu drogi przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Nie może jednak taka czynność ani przybierać postaci uzgodnienia podejmowanego w trybie art. 106 k.p.a., ani być uznana za konieczną, a jej wynik za wiążący. Mając na uwadze te ogólne rozważania wskazać należy na to, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta zwrócił się o uzgodnienie decyzji o warunkach do Zarządu Dróg Miejskich, który, jak wynika z powołanej w postanowieniu z dnia 4 maja 2005 r. uchwały, jest nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej, działającą w formie jednostki budżetowej, której przedmiotem działania jest planowanie, budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg w granicach administracyjnych miasta. Jeżeli się nadto uwzględni, że S. jest miastem na prawach powiatu, a więc zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych Prezydent tego miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, to nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której stosownie do przedstawionej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było wymagane uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji tego stwierdzić należy, że podjęte w tej sprawie postanowienia są dotknięte wadą nieważności, co powoduje uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając skargę niezależnie od podniesionych w niej zarzutów Sąd uwzględnił, że stosownie do treści art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami skargi. Uwzględniając skargę Sąd objął swym rozstrzygnięciem nie tylko zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 maja 2005 r., ale też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżone w sprawie II SA/Gd 720/05. Wszystkie te postanowienia zostały bowiem podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, mianowicie sprawy uzgodnienia tej samej decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżone w sprawie II SA/Gd 720/05 utrzymuje w mocy to samo postanowienie, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżonym w niniejszej sprawie. Oba postanowienia organu odwoławczego są zatem dotknięte tą samą wadą nieważności. Nadto należy wskazać, że nie jest w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, a więc także zażaleniowym (art. 144 k.p.a.), dopuszczalne odrębne rozpatrywanie wniesionych przez więcej niż jedną ze stron odwołań (zażaleń). Dochodzi bowiem wówczas do wydania w jednej sprawie więcej niż jednej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, tyle że w drugiej instancji, a to chociażby z powodu, który legł u podstaw przepisu art. 156 § 1pkt 3 k.p.a., jest niedopuszczalne. Zatem, objęcie rozstrzygnięciem Sądu także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżonego w sprawie II SA/Gd 720/05, i to nawet mimo tego, że skarga w tej sprawie została odrzucona, było uzasadnione treścią art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tych wszystkich względów Sąd uwzględniając skargę, na mocy powołanych przepisów, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku.