I SA/Wa 1152/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. G. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania T. G. zasiłku celowego specjalnego w miesiącu kwietniu 2006 r. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] odmówił T. G. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2006 r. na: 1. na [...] wnioskującej oraz jej syna z uwzględnieniem [...] w kwocie [...] zł, 2. [...] w wysokości [...] zł., 3. środki [...], 4. [...] dla wnioskującej o przyznanie pomocy w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że dochód rodziny T. G. wynosi [...] zł. a tym samym przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, które w przypadku rodziny dwuosobowej wynosi 632 zł. Odmowę przyznania powyższego świadczenia organ pierwszej instancji uzasadniał faktem, że T. G. korzysta z pomocy w formie talonu do baru "[...]" ( wartość pojedynczego odcinka z talonu wynosi [...] zł.) przyznanych na okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. Syn T. G. otrzymał również talon na dożywianie w miesiącu marcu, a jednocześnie może skorzystać z obiadu w stołówce szkolnej a opłaty za te posiłki Ośrodek pokryje, zaś w związku ze [...] przyznana będzie pomoc w formie [...]. Wskazano również, że kwestia opłaty [...] została wnioskującej wyjaśniona w decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...] i w tej sprawie stanowisko organu nie uległo zmianie. Odmowę przyznania pomocy na środki [...] uzasadniano faktem udzielenia pomocy na ten cel w wysokości [...] zł. w miesiącu marcu 2006 r., przy czym podkreślono, że T. G. nie przedłożyła rachunków za zakupione [...] w danym miesiącu, nie rozliczyła się z przyznanych funduszy na ten cel. Organ podał, że nie neguje konieczności udzielania wsparcia T. G., lecz nie jest możliwie pokrywanie przez Ośrodek Pomocy Społecznej w całości zgłaszanych przez nią potrzeb. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Prezydent W. przyznał T. G. świadczenie w formie zasiłku celowego specjalnego za miesiąc kwiecień w kwocie [...] zł. Na kwotę tę złożyły się : [...] zł. na zakup [...] na miesiące kwiecień, maj i czerwiec, [...] zł na zakup [...], [...] zł. na zakup [...] dla syna wnioskującej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art.41 ustawy z dnia 14 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, 2) zasiłek okresowy, celowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższy zasiłek jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, nie jest natomiast świadczeniem obowiązkowym z pomocy społecznej. Swoboda działania nie zwalnia organu z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z zasadami kpa a Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej musi dokonać oceny, czy na przyznanie pomocy finansowej pozwalają możliwości finansowe gminy, co należy również odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób. Oceniając przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie naruszył granic uznania administracyjnego. Ośrodek, w miarę posiadanych możliwości, udziela stronie wsparcia w znacznej wysokości – w ciągu pierwszych ośmiu miesięcy wysokość tej pomocy przekroczyła [...] zł. w miesiącu marcu na zakup [...] przyznano T. G. kwotę [...] zł., specjalny zasiłek celowy w kwocie [...] zł. (decyzja z dnia [...] marca 2006 r. , nr [...]), paczkę [...] ( decyzja z dnia [...] marca 2006 r. , nr [...]). Organ podkreślił również, że przyznanie świadczenia w wysokości [...] zł. nie rozwiąże kwestii zadłużenia [...] wnioskującej, a Ośrodek nie jest w stanie opłacać zaległości i bieżącego [...] w tak znacznej wysokości. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta W. i podzielił stanowisko tego organu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła T. G., wskazując na swoją trudną sytuację materialną i brak dostatecznej pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. W szczególności skarżąca podniosła, że od miesiąca września 2005 r. nie otrzymuje pomocy na [...] jej i syna L., ucznia [...] klasy gimnazjum, że jest osobą chorą a odmawia się jej systematycznie udzielania pomocy. Ponadto wnioskiem z dnia 31 lipca 2006 r. zwróciła się o zwolnienie jej od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W piśmie procesowym z dnia 16 października 2006 r. pełnomocnik skarżącej T. G., wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 ust.1 w zw. z art. 3 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie całościowego rozpoznania wszelkich okoliczności sprawy, w tym argumentów podnoszonych przez skarżącą i w konsekwencji przyjęcie przez organ, że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego, 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie ustosunkowania się do argumentów zgłoszonych przez skarżącą oraz zaniechanie wyjaśnienia wszelkich przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję. W piśmie tym wskazano, że art.41 ustawy o pomocy społecznej wprowadza tzw. uznanie administracyjne w zakresie rozstrzygania wniosku o przyznaniu pomocy osobie nie spełniającej kryterium dochodowego, co nie oznacza jednak, że organ może odmówić przyznania pomocy wyłącznie z powołaniem się na fakt nie spełniania kryterium dochodowego. Ponadto zgodnie z art.3 ust.3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W ocenie pełnomocnika skarżącej zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy, jej potrzeby finansowe są zwiększone z powodu: samotnego wychowywania małoletniego syna, przewlekłych chorób, wymagających korzystania z szeregu leków oraz niestandardowych potrzeb żywieniowych spowodowanych [...]. Okoliczności te są bezsporne, skarżąca nie była w stanie na bieżąco regulować zobowiązań z tytułu [...], co w konsekwencji skutkuje zagrożenie jej [...]. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że podstawą odmowy zasiłku może być fakt przyznania skarżącej i jej synowi talonów obiadowych do baru "[...]", gdyż ta forma pomocy zapewnia jedynie jeden posiłek dziennie a nie może zaspokoić potrzeb żywieniowych zdrowego człowieka. Podniesiono także, że treść uzasadnienia nie odpowiada wymogom art.107§3 kpa, gdyż nie zawiera precyzyjnego ustosunkowania się do wniosków skarżącej, a w szczególności wykazanych przez nią zwiększonych potrzeb finansowych spowodowanych długotrwałą chorobą i koniecznością ponoszenia wydatków na małoletniego syna. Według pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, jak również w zakresie uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dodatkowo wskazując, że w miesiącu kwietniu skarżąca otrzymała znaczącą pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej w kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to uchyleniem decyzji obu instancji. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania poza sporem jest, że dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł., czyli przekracza kryterium dochodowe wynoszące 632 zł. Zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – "Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza 316 zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Skarżąca ma na utrzymaniu małoletniego syna, stanowią dwu osobową rodzinę a zatem kryterium dochodowe w przypadku tej rodziny wynosi 632 zł. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, 2) zasiłku okresowego, celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art.41 ustawy o pomocy społecznej). Zatem świadczenia z podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej są przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie nie są to świadczenia obowiązkowe, ale też przyznanie tych świadczeń nie może być dowolne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z wywodami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium a dotyczącymi obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania, zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku wydawania decyzji tzw. z uznania administracyjnego. Stosownie do art.106 ust.1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna odpowiadać wymogom określonym w art.107 kpa. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Stosownie do art.3 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej – "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne specjalne zasiłki celowe. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją nie obejmowało tego rodzaju danych Sąd uznał, że decyzje te muszą być jednak zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego. Należy ponadto uznać za słuszny podnoszony przez pełnomocnika skarżącej zarzut naruszenia prawa procesowego - art.107 § 3 kpa przez zaniechanie ustosunkowania się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania jej świadczeń z pomocy społecznej. Brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i powinno zawierać wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie przez organ pierwszej instancji odmowy pokrycia części zaległości czynszowej w ten sposób, iż: "kwestia ta została wyjaśniona decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...]", której dodatkowo nie załączono do akt administracyjnych, nie jest prawidłowym wyjaśnieniem przez organ odmowy przyznania środków na ten cel. Organ administracji publicznej powinien przede wszystkim wykazać, jakie miał przyznane środki na pomoc społeczną, w tym na zasiłki celowe specjalne i jak nimi rozdysponował. Ocenę możliwości finansowych gminy należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Brak takich danych uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętych w sprawie decyzji i stanowi naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wydanie decyzji. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art.145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.