VI SA/Wa 1590/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. Ż. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego J. Ż. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000,- złotych – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (punkt 1 decyzji) oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję trzymał w mocy (punkt 2 decyzji). Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lutego 2006 r., w miejscowości O., na drodze krajowej nr [...], około godz. 10:30, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej (d.m.c.) 6.900 kg, kierowanego przez skarżącego J. Ż. W toku kontroli stwierdzono, iż skarżący, będący rolnikiem, wykonuje przewóz drogowy na trasie M., bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem w trakcie kontroli kierowca w/w pojazdu nie okazał karty opłaty. Ponadto w treści protokołu inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdził, iż w pojeździe brak jest zamontowanego urządzenia kontrolno-pomiarowego (tachografu). Skarżący przedsiębiorca (kierowca kontrolowanego pojazdu) nie zgłosił zastrzeżeń do treści protokołu, podpisując się pod jego treścią (vide: Protokół kontroli z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]– w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto przesłuchany w toku kontroli skarżący oświadczył, iż wraca z M. z giełdy warzywnej, gdzie sprzedał swój towar (ziemniaki) i jedzie do M., gdzie prowadzi gospodarstwo rolne. Skarżący przyznał, iż nie okazał karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż nie wiedział o konieczności uiszczania w/w opłaty przez rolników. Ponadto oświadczył, iż w należącym do niego pojeździe brak jest tachografu, gdyż w tym przypadku również nie wiedział o konieczności instalacji tachografu w pojeździe wykonującym przewóz powyżej 50 km. Dodał jednocześnie, iż nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, zaś jedynym źródłem jego utrzymania jest gospodarstwo rolne (vide: Protokół przesłuchania z dnia [...] lutego 2006 r. - w aktach administracyjnych sprawy). Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. strona skarżąca została zawiadomiona przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczona o przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawach strony. W piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. skarżący, ustosunkowując się do protokołu kontroli z dnia [...]lutego 2006 r. - wyjaśnił, iż w czasie przeprowadzonej kontroli drogowej nie posiadał karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz nie miał zainstalowanego tachografu z uwagi na fakt, iż z posiadanych przez niego informacji wynikało, że jako rolnik jest zwolniony z w/w obowiązków. W konsekwencji skarżący wniósł o umorzenie postępowania. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wydał decyzję z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), a także na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), oraz na podstawie stosownych przepisów wspólnotowych, w tym m.in. art. 3 ust. 1-2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370) w zw. z Lp. 4.1. oraz Lp. 11.1 ust. 1 lit. a) Załącznika do cyt. ustawy – nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 6.000,- złotych, w tym karę 3.000,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz karę w wysokości 3.000,- zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące (tachograf). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, iż należy przyjąć, że przewóz wykonywany w dniu kontroli przez skarżącego nie podlegał wyłączeniu od w/w obowiązków. Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. odwołał się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzucając rażącą niewspółmierność wymierzonej kary pieniężnej w stosunku do popełnionego czynu - strona skarżąca, podtrzymując w uzasadnieniu swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o obniżenie nałożonej kary do kwoty 400,- złotych. Skarżący podniósł, iż nie wiedział o zmianie przepisów w zakresie transportu drogowego wykonywanego przez rolników. Wskazał, iż jego wiedza na temat wykonywanego transportu drogowego oparta była na interpretacji Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] października 2002 r., którą otrzymał w gminie. Ponadto podniósł, iż wymierzona kara pieniężna w wysokości 6.000,- złotych jest rażąco za wysoka w stosunku do stopnia jego zawinienia oraz do jego możliwości płatniczych. Skarżący stwierdził, iż przyjmując, że w wyniku jego nieznajomości prawa popełnił czyn sprzeczny z obowiązującym prawem, organ winien uwzględnić jego prośbę o obniżenie nałożonej kary pieniężnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000,- złotych, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (punkt 1 decyzji) oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję trzymał w mocy (punkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym każda osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej, w tym również osoba posiadająca status rolnika, która wykonuje przejazd po drodze krajowej zobligowana jest do uiszczenia stosownej opłaty. Zdaniem organu obowiązek ten spełniany jest poprzez wykup odpowiedniej karty opłaty, tzw. winiety. Organ odwoławczy uznał, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżący mimo, że poruszał się po drodze krajowej, to karty opłaty drogowej nie posiadał, co uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych. Ustosunkowując się z kolei do kwestii kary pieniężnej nałożonej z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące (tachograf), organ II instancji uznał, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego koniecznym wydaje się ustalenie charakteru wykonywanej przez skarżącego działalności rolniczej, a więc ustalenie, czy jest to działalność, której celem jest wyłącznie zaspokajanie potrzeb prywatnych, czy też jest to działalność wytwórcza-produkcyjna, która – zdaniem organu - zawsze stanowi proces złożony, charakteryzujący się m.in. elementem ciągłości i zorganizowania i ze swej istoty prowadzona jest zawsze na większą skalę. Według organu odwoławczego ustalenie tej kwestii jest istotne ze względu na treść przepisu art. 4 pkt 12 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. WE L 370). Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ I instancji winien zatem ustalić m.in., co było przedmiotem przewozu wykonywanego w dniu kontroli i w jakich ilościach, jak również przeprowadzić dowód z przesłuchania strony na okoliczność ustalenia charakteru prowadzonej działalności rolniczej – czy wykonywana jest w sposób zorganizowany (biuro, dokumentacja handlowa, zaplecze techniczne) i ciągły (np. jak często wytwarzane płody rolne wprowadzane są do obrotu handlowego). Według organu odwoławczego dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego winien wydać stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przepis art. 4 pkt 12 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. W dniu [...] lipca 2006 r. skarżący J. Ż. – działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nakładając karę w wysokości 6.000,- złotych rażąco go pokrzywdził. Skarżący wskazał, że nie tylko on nie wiedział o zmianie przepisów dotyczących transportu drogowego, albowiem również inni rolnicy z terenu jego gminy także nie wiedzieli o zmianach. Zdaniem strony o zmianach tych przepisów nie wiedziały również miejscowe organy, do których zwrócił się skarżący, w tym m.in. Powiatowy Wydział Komunikacji, Burmistrz Miasta i Gminy, oraz Komenda Powiatowa Policji w M. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż samochód jest jej potrzebny do wywiezienia płodów rolnych z gospodarstwa. Skarżący oświadczył, iż wpłacenie kwoty 6.000,- złotych naraziło jego gospodarstwo rolne na straty, gdyż nie miał za co kupić nawozów i środków ochrony roślin. W związku z tym zwrócił się o umorzenie zasądzonej kary pieniężnej i wypłacenie odszkodowania za poniesione straty z tytułu bardzo słabych plonów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż powinnością każdego podmiotu występującego w obrocie prawnym jest znajomość obowiązujących przepisów i stosowanie się do wynikających z nich norm. Tym samym – zdaniem organu – powoływanie się w skardze na nieznajomość prawa, nie może powodować uchylenia prawidłowo wydanej i doręczonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. Ż. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą – przyczyn. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Zdaniem Sądu podnieść należy na marginesie, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6.000,- złotych, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.