II OSK 1296/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Jerzy Bujko /spr./, Anna Żak, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. i M. B. oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1665/02 w sprawie ze skargi D. M. i E. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od D. i E. M. na rzecz A. i M. B. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz A. i M. B. wnieśli skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2005 r. uchylającego decyzję wymienionego organu z dnia [...] maja 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. z dnia [...] lutego 2002 r. nakazujące małżonkom B. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego pobudowanego przy ul. S. w U. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S., z dnia 3 września 1996 r. udzielone zostało pozwolenie na budowę przez A. i M. B. dwurodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej w U. przy ulicy S. W następstwie kontroli przeprowadzonej w 2001 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na podstawie tego pozwolenia na budowę inwestorzy wybudowali i prowadzą pensjonat oraz sklep na parterze budynku. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2002 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał właścicielom budynku spowodowanie wykonania jego inwentaryzacji budowlanej, przedłożenie orzeczenia technicznego wykonanego przez uprawnioną osobę w zakresie dopuszczalności zmian i odstępstw od ustaleń i warunków z pozwolenia na budowę oraz wykonanie czynności określonych w tym orzeczeniu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Od wymienionej decyzji odwołania wniosło jedenastu sąsiadów przedmiotowej nieruchomości, w tym D. i E. M. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez legalizację budynku wzniesionego wbrew warunkom z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Na skutek tych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał A. i M. B., aby w terminie do 30 listopada 2002 r. wykonali oni następujące czynności: – przedłożyli orzeczenie techniczne wykonane przez uprawnioną osobę, określające czynności doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z prawem; – wykonali czynności określone w wymienionym orzeczeniu technicznym; – spowodowali opracowanie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji budowlanej całego budynku wraz z wymaganymi przepisami, opiniami i uzgodnieniami. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w wyniku czego nastąpiła zmiana funkcji obiektu z mieszkalnego na pensjonatową ze sklepem, a nadto parametrów technicznych budynku. Następstwem zrealizowanych robót jest niezgodność powstałego stanu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem wysokość zabudowy w tym terenie nie może przekraczać dwóch, a w wyjątkowych wypadkach trzech kondygnacji, zaś przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje i użytkowy strych. Budynek ten został jednak wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę i nie można w stosunku do niego zastosować art. 48 prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i E. M., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie rozbiórki budynku. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu S. z dnia [...] lutego 2002 r. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż – przede wszystkim została wydana bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosując legalizację wykonanych robót budowlanych zgodnie z przepisami art. 51 prawa budowlanego organy winne były ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, następnie zakres wykonanych na podstawie tego pozwolenia prac i potem ocenić, czy w trakcie budowy miało miejsce odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Sąd wyraził przy tym pogląd, iż doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem może dotyczyć wyłącznie tych robót budowlanych, które zostały wykonane gdy decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu i tylko w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie dokonały prawidłowo ustaleń pozwalających na ocenę, czy i w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem i w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, czy też zostały zrealizowane poza zakresem decyzji stanowiącej podstawę do ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż wybudowanie dodatkowej jednej kondygnacji budynku, w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania, stanowi samowolę budowlaną i w tym zakresie winno zostać przede wszystkim wszczęte i zakończone postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki. W ten sposób organy naruszyły art. 48 prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Dopiero po rozstrzygnięciu o samowoli budowlanej realizowanej poza zakresem pozwolenia na budowę organy winny ustalić, czy inwestycja objęta tym pozwoleniem została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i zastosować do niej tryb postępowania wskazany w art. 51 prawa budowlanego. W końcu, po przeprowadzeniu omówionych wyżej postępowań możliwe będzie, gdy zaistnieje taka potrzeba, przeprowadzenie postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak wyjaśnienia wskazanych kwestii, w tym przede wszystkim informacji co do wybudowanego budynku oraz naruszenie prawa materialnego uzasadniają uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Od wymienionego wyroku WSA wniesione zostały dwie, wymienione wyżej skargi kasacyjne. Skarga kasacyjna Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest wskazanie aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosowały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane, który to przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż wobec faktu wybudowania spornego budynku na podstawie pozwolenia na budowę art. 48 prawa budowlanego nie miał zastosowania do zaistniałej sytuacji. Wybudowany przez małż. B. z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego budynek może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego, które również mogą stanowić podstawę do nałożenia obowiązku częściowej rozbiórki wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę obiektu. Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. A. i M. B. w swojej skardze kasacyjnej zarzucili naruszenia przepisów art. 5, 48 i 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez przyjęcie, iż w sytuacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ obowiązany jest bezwzględnie orzec rozbiórkę wzniesionego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 tego prawa i nie może zastosować trybu legalizacji z art. 51 wymienionej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali pogląd, iż zrealizowany przez nich budynek narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podali, że ostateczną decyzją z dnia 23 czerwca 2003 r. uzyskali zezwolenie na użytkowanie tego budynku jako pensjonatu. We wniosku zamieszczonym w skardze żądali uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skarg kasacyjnych nie można odmówić zasadności. Wobec objęcia kontrolą sądową decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu [...] maja 2002 r. do regulacji prawnej zaistniałego w sprawie stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym czasie art. 48 prawa budowlanego przewidywał bezwzględny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Gdy jednak obiekt budowlany został zrealizowany po uzyskaniu koniecznego pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, to organy nadzoru budowlanego miały obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1–3 prawa budowlanego (art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 tego prawa), to jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) albo orzec o obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części ( art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych, niż to wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym o większej ilości kondygnacji oraz o innym "przeznaczeniu" (por. Z. Niewiadomski: Prawo budowlane – komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 435). Przystępując do budowy spornego obiektu małżonkowie B. dysponowali ostatecznym pozwoleniem na budowę dwurodzinnego budynku mieszkalnego z 3 września 1996 r. Na podstawie tego pozwolenia wybudowali budynek wykorzystywany obecnie jako pensjonat, z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków z pozwolenia na budowę, chociaż zakres tych odstępstw jest w sprawie sporny. W tej sytuacji organy zgodnie z obowiązującym prawem wszczęły w stosunku do nich postępowanie "legalizacyjne" z art. 51 ust. 1–3 prawa budowlanego i wydały decyzję zmierzającą do doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym zauważyć, że zakres nałożonych na inwestorów obowiązków miał dopiero wyniknąć z ustaleń orzeczenia technicznego wydanego przez uprawnioną osobę, zależał od tych konkretnych ustaleń i mógł również objąć odpowiednie przeróbki techniczne, w tym częściową rozbiórkę lub przebudowę obiektu. Całość procedury "legalizacyjnej" jest jednak regulowana przepisami art. 50 i 51 prawa budowlanego i w sytuacji budowy prowadzonej po uzyskaniu wymaganego pozwolenia do wybudowanego obiektu nie ma zastosowania przepis art. 48 tego prawa. Wynika to również z art. 51 ust. 4 tej ustawy stanowiącego o stosowaniu art. 51 ust. 1–3 w "przypadkach innych, niż określone w art. 48". Skargi kasacyjne trafnie więc zarzuciły, iż stanowcze wskazanie Sądu I instancji, że do części wzniesionego obiektu budowlanego należało zastosować przepis art. 48 przewidujący rozbiórkę, naruszyło wymieniony przepis, a także przepisy art. 51 omawianej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest przy tym niekonsekwentny, skoro z jednej strony wskazuje na niewyjaśnienie stanu zrealizowanej budowy i zakresu odstępstw od udzielonego pozwolenia (str. 8 Uzasadnienia wyroku), z drugiej zaś stanowczo nakazuje zastosować decyzję o rozbiórce. Trafne są jednak stwierdzenia z uzasadnienia wyroku co do wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w tym obecnego stanu budynku, co ma oczywisty wpływ na sposób jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnienie tych kwestii winno jednak nastąpić w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1–3 w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Skargi kasacyjne trafnie więc zarzuciły naruszenia przepisów art. 48 i 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 203 pkt 2 wymienionej ostatnio ustawy Sąd zasądził na rzecz wnoszących skargę kasacyjną małż. B. zwrot od strony skarżącej do WSA kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy (250 zł) i wynagrodzenie adwokata (180 zł). Z tych względów orzeczono jak w sentencji.