II OSK 211/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 650-651/06 w sprawie ze skargi S.M. i P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy – uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 650-651/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone skargą S. M. i P. L. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie warunków zabudowy stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] znak [...] Burmistrz B. odmówił zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, doręczając ją skarżącym S. M. i P. L. w dniu [...] z pominięciem ich pełnomocnika Z. K.. Decyzja została również doręczona Starostwu Powiatowemu w O. ([...]), M. i J. W. ([...]), Marszałkowi Województwa [...] ([...]), Agencji Nieruchomości Rolnych w O. ([...] oraz M. i K. Ś. ([...]) W dniu [...] pełnomocnictwo udzielone Z. K. przez S. M. i P. L. zostało odwołane. Jednocześnie skarżący udzielili pełnomocnictwa radcy prawnemu P. K., który w dniu [...] wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza B.. Postanowieniem z dnia [...], znak SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza B. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika ma charakter wyłącznie informacyjny. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu od daty tego doręczenia, a od daty kiedy akt administracyjny został doręczony pozostałym stronom lub pełnomocnikowi. Skoro decyzja organu I instancji nie została przesłana poprzedniemu pełnomocnikowi Z. K., to aktualny pełnomocnik radca prawny P. K. zobowiązany był złożyć odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron, tj. najpóźniej do dnia [...]. Swoje stanowisko organ oparł o treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2002r. sygn. akt II SA 2230/00 (publ. M. Prawn. 2002/20/916), w którym stwierdzono, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargą z dnia 14 sierpnia 2006 r. S. M. i P. L. zaskarżyli powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu podnieśli, iż powołany przez organ pogląd NSA nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem skarżący brali udział w postępowaniu I-instancyjnym. Wskazali, że termin do wniesienia przez nich odwołania został zachowany, gdyż upłynął [...], tj. w dniu wniesienia odwołania przez ich pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie wskazało, że skarżący winni wnieść odwołanie w terminie, który biegł dla innych stron postępowania. Skoro tego nie uczynili, przysługiwało im prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie SKO i orzekł, iż nie podlega ono wykonaniu, a zatem nie wywołuje skutków prawnych przewidzianych treścią rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zaskarżony akt podlegał wzruszeniu ze względu na wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd odwołując się do treści art. 40 § 2 kpa podniósł, iż strona ustanawiająca pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, w związku z czym pominięcie go przez organ administracyjny w toku czynności postępowania niweczy staranność strony w tym zakresie. WSA podkreślił, że bezspornym w sprawie jest fakt niedoręczenia przez organ I instancji – Burmistrza B. decyzji odmawiającej zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Z. K. – pełnomocnikowi Skarżących. Decyzje tą doręczono natomiast bezpośrednio Skarżącym [...]. W terminie przewidzianym do złożenia odwołania wg pouczenia zawartego w otrzymanym akcie administracyjnym, Skarżący odwołali poprzedniego pełnomocnika i udzielili pełnomocnictwa pełnomocnikowi nowemu, wywodząc też odwołanie. Zdaniem Sądu zmiana pełnomocnika w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania stworzyła nową sytuację prawną, polegającą na tym, że organ I instancji nie miałby już obowiązku dostarczania rozstrzygnięć tak pełnomocnikowi staremu, jak i nowemu. W takiej sytuacji Sąd uznał, iż doręczenia zaopatrzonej w pouczenie decyzji bezpośrednio Skarżącym nie można traktować li tylko jako mającego charakter wyłącznie informacyjny, ponieważ w ten sposób pozbawiano by stronę możliwości wniesienia środka odwoławczego na skutek błędu leżącego po stronie organu. WSA podkreślił, iż nie można dokonywać wykładni przepisów zmierzającej w kierunku pozbawienia strony prawa do odwołania w sytuacji powstałej w wyniku błędu organu, który to błąd swoimi działaniami próbuje konwalidować skarżący. Sąd I instancji wobec uznania za skuteczne doręczenie decyzji skarżącym biorącym udział w postępowaniu administracyjnym w dniu [...] za zbędne uznał odniesienie do zagadnienia czy skarżący mieli czas na wywiedzenie odwołania jedynie do dnia, w którym od decyzji mogły odwołać się inne strony postępowania. Sąd podniósł również, że ustanowienie pełnomocnika w założeniu powinno pomagać stronie, nie zaś wywoływać szkodę. Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy, skład orzekający wyraził twierdzenie, że podzielnie argumentacji SKO oznaczałoby, iż ustanowienie przez Skarżących pełnomocnika i błąd organu I instancji przy doręczeniu decyzji skutkowałby faktycznym skróceniem terminu do wniesienia odwołania o cztery dni, pomimo treści zawartego w doręczonej decyzji pouczenia, przewidującego 14 dni na wniesienie środka prawnego. Co do kwestii skuteczności odwołania pełnomocnictwa Z. Kubickiemu Sąd uznał je za skuteczne na podstawie akt sprawy, wskazując jednocześnie, że SKO powziął wiadomość o takowym odwołaniu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. WSA stwierdził na podstawie powyższych ustaleń, że SKO dopuściło się naruszenia art. 129 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu I –instancyjnego wniesiono z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy skarżący przez pełnomocnika wnieśli je w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu było merytoryczne rozpatrzenie wniesionego środka prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy – p.p.s.a., zarzucając wyrokowi naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 kpa poprzez zastosowanie normy tego przepisu i przyjęcie, że Kolegium wydało zaskarżone postanowienie z naruszeniem normy art. 129 § 2 kpa, kiedy to w niniejszej sprawie termin określony wskazaną powyżej normą został przekroczony, a w konsekwencji tego nie da się przyjąć, ze organ odwoławczy mógł merytorycznie rozpatrzyć wniesione odwołanie, - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 kpa poprzez niezastosowanie normy tego przepisu i przyjęcie, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu , kiedy to w rzeczywistości termin ten upłynął [...], a w konsekwencji tego odwołanie wniesione [...] nie mogło być merytorycznie rozpatrzone, a Kolegium zobligowane było stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia, natomiast skarga winna być przez WSA oddalona, - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że oświadczenie o odwołaniu pełnomocnictwa udzielonego Z. K. zostało skutecznie złożone w dniu [...], kiedy to z akt niniejszego postępowania wynika, że dokument ten został złożony dopiero w trakcie postępowania odwoławczego, a w związku z tym dopiero z ta datą organy administracji publicznej nie były uprawnione do kierowania pism do wymienionego pełnomocnika. Skarżące SKO wniosło o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu kosztów sądowych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik stron S. M. i P. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od SKO na rzecz swoich mandantów kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że strona, wnosząca skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest zobowiązana wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 p.p.s.a.. Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tym ostatnim zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, formułując ów zarzut, iż WSA błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Należy podkreślić, że odmienna ocena materiału dowodowego nie może być traktowana jako zarzut, bowiem stanowi jedynie polemikę z wyrokiem sądu administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, nie ma znaczenia, kiedy organ I instancji oraz SKO powziął wiadomość o odwołaniu w dniu [...] pełnomocnictwa Z. K.. Bezspornym jest bowiem, iż w chwili wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej organ był zobowiązany do doręczenia jej pełnomocnikowi, a z akt sprawy wynika, że decyzja taka nie została mu nigdy doręczona. Zasada zaufania obywatela do państwa, w tym do jego organów, znajdująca swe oparcie jeszcze w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Najwyższego Trybunału Administracyjnego, obecnie zaś stanowiąca nieodzowny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.) nakazuje, by w sprawie interpretować przepisy postępowania na korzyść jednostki, w przeciwnym bowiem razie formalizm prawny doprowadziłby do sytuacji, w której to strona poniosłaby negatywne skutki w istocie zawinione błędem organu I instancji, polegającym na nie doręczeniu na podstawie art. 40 § 2 kpa decyzji administracyjnej pełnomocnikowi, który w dacie jej wydania był upełnomocniony do występowania przed organem w imieniu swoich mandantów. Jak słusznie wskazał SN w postanowieniu z 9 września 1993 r. (sygn. III ARN 45/93) przepis art. 40 § 2 kpa "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. (...) Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa". W rozpatrywanej sprawie na skutek błędu organu, który nie doręczył decyzji pełnomocnikowi, strona otrzymała decyzję zaopatrzoną w pouczenie co do środków zaskarżenia o treści takiej, jaka w istocie w sytuacji gdy strona działa przez pełnomocnika, winna była zostać doręczona pełnomocnikowi. W tym miejscu należy zaznaczyć, że NSA nie podziela poglądu WSA jakoby doręczenie decyzji stronie w rozpatrywanej sprawie nie miało charakteru informacyjnego. Miało ono taki charakter, ponieważ w dacie jej wydawania na organie ciążył obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W rozpatrywanej sprawie wskutek niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, strona wywiodła uprawnienie do odwołania z treści pouczenia zawartego w decyzji, której doręczenie potraktowała jako skuteczne, również w zakresie początku biegu terminu do złożenia środka odwoławczego. Strona zgodnie z art. 112 kpa nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej, m.in. z tego powodu, iż na gruncie prawa administracyjnego nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa, a tym samym bezwzględnie stosować zasady ignorantia iuris nocet. Nadto należy wskazać, że powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu przed WSA orzeczenia NSA nie dają się w prosty sposób odnieść do rozpoznawanej sprawy. Dotyczy to w szczególności powołanego w kwestionowanym postanowieniu SKO, wyroku NSA z 16 lipca 2002 r. (sygn. II SA 2230/00), gdzie stwierdzono, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono". Z akt sprawy wynika, że strona brała udział w postępowaniu przed organem I –instancji i nie ma tu znaczenia czy brała udział osobiście czy przez pełnomocnika. Gdyby przyjąć, jak zdaje się wywodzić SKO, iż adresaci decyzji organu I-instancyjnego nie uczestniczyli w postępowaniu, to można byłoby powoływanym przez skarżącego argumentom przeciwstawić pogląd NSA wyrażony w wyroku z 10 października 2006 r. w którym stwierdzono, iż ustanowiony w art. 129 § 2 kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania nie może dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją i którym decyzja w tym postępowaniu nie została doręczona". W rozpatrywanej sprawie decydująca różnica w odniesieniu do spraw, na tle których wydano powoływane przez SKO w skarżonym postanowieniu orzeczenia NSA oraz orzeczenie SN, jak i pogląd doktryny, który jest zbieżny z wyrokiem NSA w sprawie II SA 2230/00, polega na tym, iż w istocie decyzja została stronom doręczona, ale w świetle przepisów bezskutecznie, czyli nie powinna wywoływać skutków prawnych. Zdaniem Sądu, jeśliby w rozpoznawanej sprawie przyjąć, iż rozstrzygnięcie sądu I instancji uchylające powołane wyżej postanowienie SKO nie odpowiada prawu, to musiałoby to prowadzić do wniosku o prawidłowości wydanego aktu, który pozbawia stronę – adresata decyzji I-instancyjnej wydanej na jego wniosek, prawa do skorzystania z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a tym samym stronę obarcza skutkami niezgodnego z prawem działania organu. Gdy chodzi o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 kpa oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 kpa, należy stwierdzić, iż są one ze sobą ściśle powiązane, w istocie bowiem dotyczą kwestii czy postanowienie SKO stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminowi zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle wyżej poczynionych wywodów, obydwa zarzuty nie znajdują usprawiedliwienia w aktach administracyjnych sprawy ani w świetle wyroku sądu I instancji, utrzymanie bowiem w mocy zaskarżonego postanowienia, a tym samym oddalenie skargi przez sąd wojewódzki prowadziłoby do naruszenia podstawowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę całość poczynionych wyżej rozważań należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2006 r., mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.