II SA/Łd 764/06

Dnia 8 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 roku sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia [...] "A." S.A. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o wydane pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "A." na działce nr 321/2, w miejscowości A. 16, gm. D., pow. P., w skład której to stacji wchodzi wieża o wysokości 50,5 m. W dniu [...] C. K. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wnioskodawca podniósł, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny z uwagi na zaskarżenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] o znaku [...] o podjęciu zawieszonego postępowania K. sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. C. K. zażądał również wstrzymania udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej do czasu udowodnienia braku występowania niebezpieczeństwa i uciążliwości dla zdrowia i życia, a także przeprowadzenia dowodu w obecności wnioskodawcy na okoliczność oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzkie, popartego ekspertyzą biegłego z listy Sądu Wojewódzkiego w Łodzi. Wnioskodawca wskazał, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, organ pominął najważniejszy aspekt sprawy polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa stronie. Takie działanie ma, zdaniem wnioskodawcy, charakter "szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które wpływają na treść podejmowanej decyzji administracyjnej i jej skutki prawne, wobec czego zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania". Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "A." S.A. z siedzibą w W.. Organ wskazał, iż powołane przez wnioskodawcę przyczyny nie stanowią podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego. Podstawy zawieszenia zostały wymienione enumeratywnie w art. 97 kpa. Rozpoznanie przez Sąd skargi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania nie mieści się w pojęciu zagadnienia wstępnego. Również gromadzenie dowodów w toku postępowania nie jest podstawą do zawieszenia postępowania. Organ podkreślił, iż w sprawie zostały zebrane dowody dotyczące oddziaływania obiektu na środowisko i ludzi, wydane zostały decyzje odpowiednich organów. Strona do czasu wydania decyzji w sprawie może przedkładać dowody na poparcie swojego stanowiska. Wniosek w zakresie wstrzymania pozwolenia na budowę jest bezpodstawny z uwagi na fakt, iż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie została wydana. Po wydaniu decyzji stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwać będzie prawo odwołania. W dniu 29 maja 2006 roku C. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. Strona podniosła, iż wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o spowodowanie wydania niezbędnej opinii co do stanu zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego, a do czasu ustalenia, w jakim zakresie inwestycja będzie szkodliwa dla zdrowia ludzkiego, niezbędne jest zawieszenie postępowania. Strona ma bowiem prawo domagać się informacji o stanie faktycznym i prawnym, zatem przed wydaniem pozwolenia na budowę stacji bazowej niezbędne jest wyjaśnienie stronie, jakie niebezpieczeństwo niesie ze sobą budowa stacji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie prawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez innym organ lub sąd. Organ powołał się również na art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle której to regulacji wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] o podjęciu zawieszonego postępowania, nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej nie może być zawieszone. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż wszystkie okoliczności podniesione w zażaleniu winny być przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu, po zakończeniu którego Starosta [...] udzieli bądź odmówi udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił Wojewodzie [...], iż przedkłada budowę stacji bazowej nad zdrowie i życie ludzkie i lekceważy sobie fakt szkodliwego oddziaływania w bliskiej od niej odległości. W tym względzie strona skarżąca podniosła zarzut braku wnikliwości w rozumieniu art. 12 § 1 kpa, niezebranie wedle potrzeb sprawy i niespowodowanie zebrania całego materiału dowodowego, zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa, nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, nieuszanowania zasady praworządności. Organ nie dopuścił dowodów istotnych do rozpoznania sprawy zgodnie z art. 75 § 1 kpa, czym naruszył art. 9 kpa, wobec nierzetelnego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych w kwestii zdrowia i życia. Organ uchylił się od udzielenia stronie wskazówek dotyczących postępowania. Skarżący wskazał również, iż decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest chybiona i narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż art. 97 § 1 i art. 98 § 1 kpa wymienia sytuacje, w których możliwe jest zawieszenie postępowania i nie można ich interpretować przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej, zaś ocena, czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest szkodliwa dla zdrowia i życia ludzi nie jest zagadnieniem wstępnym i nie leży w gestii innego organu lub sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż organy administracyjne nie dopuściły się uchybień, skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie, główną podstawą zgłoszonego żądania zawieszenia postępowania administracyjnego jest istnienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Według skarżącego zagadnieniem wstępnym powodującym konieczność zawieszenia postępowania jest rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Powszechnie przyjmuje się, iż kwestia prejudycjalna musi mieć charakter materialny. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 roku o sygn. akt II SA 534/98). Nie może natomiast, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowić zagadnienia wstępnego kwestia o charakterze procesowym, choć są też w piśmiennictwie głosy przeciwne. Z pewnością jednak nie stanowi kwestii prejudycjalnej rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto należy zauważyć, iż pozbawione racji są również argumenty strony skarżącej, która dodatkowo uzasadnia swoje żądanie koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym uzyskania opinii i innych dowodów na okoliczność bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania dowodów, nawet przez inny niż prowadzący postępowanie organ administracji, nie dość, że nie stanowi zagadnienia wstępnego, to zawieszenie postępowania wykluczy możliwość przeprowadzenia takiego postępowania. Zawieszenie postępowania wywołuje bowiem taki stan postępowania, w którym trwa zawisłość sprawy, nadal istnieją stosunki prawnoprocesowe, jednakże bieg postępowania ulega wstrzymaniu i w zasadzie organ administracji nie może podejmować żadnych czynności procesowych w sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.