II SA/Gd 233/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23.03.1957 r. nr [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 maja 2000r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku M. R., w sprawie decyzji Prezydium MRN z dnia 23 marca 1959r. nr [...] dot. budynku przy ul. S. w G., na podstawie art. 104 w związku z art. 105 § 1 Kpa umorzyło postępowanie w wym. sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 30 czerwca 1999r. strona wystąpiła o dokonanie unieważnienia w/w decyzji. O wszczętym postępowaniu w sprawie powiadomiono uczestników postępowania pismem z dnia 28 lutego 2000r. Pomimo upływu określonego tym pismem terminu akta sprawy nie zostały uzupełnione o właściwy dokument tj. podaną wyżej decyzję lub pismo, orzeczenie itp. mające być podstawą tego postępowania. Organ stwierdził, że z tego powodu postępowanie niniejsze należy uznać za bezprzedmiotowe, a w związku z tym podlega ono umorzeniu na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kpa. Art. 104 ust. 1 Kpa stanowi bowiem, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2 tegoż przepisu stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. M. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją zarzucając brak podstawy prawnej do umorzenia postępowania, obrazę prawa procesowego polegającą na niewłaściwym zastosowaniu art. 104 i art. 105 § 1 Kpa, obrazę prawa procesowego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie oraz naruszenie art. 107§ 1 Kpa polegające na błędnym pouczeniu o przysługujących środkach odwoławczych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdziła przy tym, że w razie braku dokumentu należało przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia treści decyzji administracyjnej, która jest przedmiotem postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 stycznia 2005r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 marca1957r. nr [...]. Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu wniosku M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 15 maja 2000r. sygn. akt 1731/99 dot. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia 23.03.1957r. nr [...]. Organ orzekł na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zaznaczyło, że w niniejszym postępowaniu rozpatrzy wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 15.05.2000r. w sprawie umorzenia postępowania z wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia 23.03.1957r. We wniosku z dnia 30.06.1999r. strona wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z 23.03.1959 nr [...], a w uzasadnieniu wniosku podano, że występuje o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23.03.1957 nr [...]. W związku z powyższym Kolegium wystąpiło do strony o podanie czy wniosek dotyczy decyzji z dnia 23.03.1959 nr [...] czy z dnia 23.03.1957 nr [...]. Strona zawiadomiła, iż wniosek dotyczy decyzji z dnia 23.03.1957 nr [...]. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium uznało, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też uchyliło swoją decyzję z dnia 15.05.2000r. w całości i postanowiło merytorycznie rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23.03.1957r. Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia 23.03.1957r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, w związku z doprowadzeniem do stanu używalności budynku przy ul. K. (S.), na podstawie dekretu z dnia 26.10.1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny /Dz.U. Nr 37 poz. 181 z 1947r. w brzmieniu dekretu z dnia 25.10.1948r. /Dz.U. Nr 50, poz. 389/, orzekło o uzyskaniu przez F. R. na okres 20 lat prawo użytkowania nieruchomości część składową której stanowi naprawiony budynek, a mianowicie: budynek murowany, dwupiętrowy handlowo-mieszkalny, podpiwniczony kryty papą z placem o łącznej pow. 1.096m2. (zmieniono orzeczeniem z dnia 29.09.1961r. na 400m2). We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji strona podnosiła, iż decyzja powinna być wydana nie na podstawie tego dekretu, a na podstawie ustawy z dnia 03.07.1947r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 z 1947r.), a więc decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z dnia 23.03.1957r. zawiera jako podstawę prawną przepisy dekretu z dnia 26.10.1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić, jak wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądowego tylko w przypadku, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Kolegium uznało, iż w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy dekretu z dnia 26.10.1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23.03.1957r. nr [...], bowiem decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu do uznania czy w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy dekretu z dnia 26.10.1945r. czy też ustawy z dnia 03.07.1947r. zasadnicze miała okoliczność procentowego zniszczenia czy uszkodzenia budynku wskutek działań wojennych, a nie fakt odbudowania budynku w stopniu większym niż został zniszczony - poprzez dobudowanie przybudówki. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 Kpa polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydium MRN z dnia 23 marca 1957r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 7 i 77 Kpa w zw. z art. 84 Kpa polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kpa. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996r. OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44). Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001r., sygn. akt IV SA 941/99, nie publ.) W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia 23 marca 1959r. nr [...] dot. budynku przy ul. S. w G.. Skarżąca złożyła następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności została po raz pierwszy rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: A. R., D. J., W. K.. Na skutek zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawa została rozpatrzona w składzie, w którym zasiedli B. M., L. Ś. oraz D. J.. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kpa, w składzie organu orzekającego pozostała osoba, która orzekała w przedmiotowej sprawie przy pierwszym jej rozpatrywaniu. Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). To samo dotyczy ponownego rozpatrywania sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze . Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003r., sygn. akt V SA1313/02, niepubl.). Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Gd.871/03 (niepubl.), zważył, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dniu 19 stycznia 2005r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członka składu, który wydał decyzję z dnia 15 maja 2000r. nr [...] winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym celu należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie rozpatrzyć ponownie sprawę. Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu w trybie art. 127 § 3 kpa organ nie może zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem. Stanowiłoby to rozszerzenie zakresu przedmiotowego i prowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozstrzygania sprawy (tak NSA w Warszawie. w wyroku z dnia 23 stycznia 2002 r. I SA 1460/00,LEX nr 81677). Podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.