III SA/Wa 2171/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] we W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę Wnioskiem z [...] czerwca 2004r. Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr [...] we W. wystąpił o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu powołał się na złą sytuację finansową. Zwrócił uwagę, że w związku z udzieleniem świadczeń zdrowotnych ponad tzw. -limity", skierował do [...] Oddziału NFZ wezwanie do zapłaty 4.328.126,18 zł, ale zostało rozpatrzone negatywnie. Przychody szpitala spadają z powodu limitowania wartości świadczeń oraz zaniżonej wyceny procedur medycznych przez NFZ. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) decyzją z [...] grudnia 2004r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 28 i 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.s.u.s., odmówił umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek naliczonych na dzień 28 czerwca 2004r. w wysokości 1.326.613,10 zł. W świetle obowiązujących przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego w skrócie rozporządzeniem z 2003r., nie spełniono przesłanki całkowitej nieściągalności składek. W związku z tym pomimo bardzo złej sytuacji finansowej dłużnika, ZUS odmówił umorzenia odsetek od niezapłaconych składek. W wyniku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ZUS decyzją z [...] stycznia 2005r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., oraz art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując stanowisko w niej wyrażone. Strona nie wskazała nowych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2005r. strona decyzji organu drugiej instancji zarzuciła naruszenie art. 28 u.s.u.s. przez nieuwzględnienie możliwości umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek oraz § 3 rozporządzenia z 2003r. przez nieuwzględnienie szczególnej sytuacji szpitala oraz interesu społecznego związanego z misją polegającą na ratowaniu zdrowia i życia ludzkiego - czynników przemawiających za zasadnością umorzenia odsetek, pomimo braku całkowitej nieściągalności. Wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przypomniała, że środki na pokrycie prowadzonej działalności uzyskuje na podstawie umów zawieranych z NFZ, określających tzw. limity świadczeń zdrowotnych. Szpital świadczy jednak pomoc, polegającą na ratowaniu zdrowia i życia ludzkiego, nawet po wyczerpaniu limitu świadczeń. W konsekwencji wykonuje świadczenia, za które nie otrzymuje zapłaty, mimo poniesionych kosztów. W ostatnim czasie podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji finansowej i zrównania wydatków z osiąganymi przychodami. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 września 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że ani Prezes ZUS ani ZUS nie były organami właściwymi do rozpatrzenia w drugiej instancji umorzenia należności z tytułu składek, organem właściwym był Minister Polityki Społecznej, dlatego Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. W związku z wyrokiem z dnia 28 września 2005r. Organ zobligowany był do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2004 r., w którym to strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i ze względu na ważny interes społeczny, o umorzenie zobowiązania z tytułu odsetek. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że mimo bardzo trudnej sytuacji finansowej od miesiąca czerwca 2004r. przeznacza na spłatę zobowiązania wobec ZUS kwotę 80 tys. zł miesięcznie, a uzyskane środki z pomocy publicznej, chociaż przeznaczone byłyby na działalność bieżącą, spowodowałyby zmniejszenie zobowiązań Szpitala z tytułu odsetek, kosztów sądowych i egzekucyjnych, a uwolnione środki Szpital przeznaczyłby na spłatę zaległości wobec ZUS. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2004r., a tym samym odmówił umorzenia odsetek w łącznej kwocie 1.326.613,10 zł. W uzasadnieniu, organ wskazał, że z analizy wskaźników finansowych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej nr [...] we W. wynika, że sytuacja płatnika w 2004 r. uległa poprawie w relacji do wyników za 2003r. wzrosła o 15 % wartość sprzedaży, zmalała natomiast strata netto. Nieznacznie spadł wskaźnik zadłużenia ogólnego, ale nie pozwoliło to jednak na odzyskanie płynności finansowej. Organ stwierdził, że mimo trudnej sytuacji finansowej Szpitala, nie ma podstaw do umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie, z uwagi na fakt, iż płatnik korzysta aktualnie z możliwości spłaty zadłużenia w ramach programu restrukturyzacyjnego, ponadto toczy się wobec dłużnika egzekucja sądowa, która jest częściowo skuteczna. Organ dodał, że istotny jest fakt, iż odsetki o umorzenie, których zwrócił się płatnik dotyczą zaległości za okres od 12.2000r. do 09.2004r., a ZUS na mocy art.24 ust.4 u.s.u.s. upoważniony jest do podejmowania czynności zmierzających do ściągnięcia należności przez okres 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006r. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia odsetek. Decyzji zarzucono naruszenie art. 28 u.s.u.s. poprzez nieuwzględnienie możliwości umorzenia zaległych odsetek oraz naruszenie § 3 .1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieuwzględnienie szczególnej sytuacji szpitala. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie jest w stanie spłacać zadłużenia bez uzyskania pomocy z zewnątrz. Strona dodała, że jedną z form pomocy jest umorzenie odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie. Strona dodała, że za umorzeniem odsetek przemawia ważny interes publiczny. Podjęcie niniejszej decyzji umożliwi realizację misji szpitala polegającej na ratowaniu życia i zdrowia ludzkiego. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd nie ma natomiast kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS - zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r. Spór w sprawie niniejszej dotyczy decyzji Prezesa ZUS wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od składek za pracowników w części finansowanej przez Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny nr [...] we W. jako płatnika składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zastosowanie w sprawie mają zatem przepisy art. 28 u.s.u.s., z których wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z dyspozycji tych przepisów wynika zaś, że należności składkowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał zatem siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Żadna z sytuacji wskazanych w wyżej wymienionym przepisie nie zaistniała w stosunku do Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] we W. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Organ stwierdzając, że mimo trudnej sytuacji finansowej Szpitala, nie ma podstaw do umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie, z uwagi na fakt, iż płatnik korzysta aktualnie z możliwości spłaty zadłużenia w ramach programu restrukturyzacyjnego, ponadto toczy się wobec dłużnika egzekucja sądowa, która jest częściowo skuteczna, prawidłowo rozważył i ustosunkował się do przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi (...), który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Decyzja o umorzeniu (albo o odmowie umorzenia) należności z tytułu składek ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to, iż do organu orzekającego należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do zaistniałej w danej sprawie sytuacji faktycznej. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku ZUS, który może, ale nie musi przychylić się do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie należności. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten nie ma zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny nr [...] we W. nie jest ubezpieczonym będącym równocześnie płatnikiem składek, a jedynie płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, nie może więc powoływać sie na trudną sytuację materialną nie sklasyfikowaną w katalogu zawartym w art. 28 ust.3 u.s.u.s. Jedyną przesłanką umorzenia należności składkowych mogłaby być w rozpoznawanej sprawie ich całkowita nieściągalność. Rację zaś należy przyznać Prezesowi ZUS, że przesłanka ta nie wystąpiła, o czym świadczy zarówno posiadany przez Spółkę majątek, jak i zaspokajanie roszczeń ZUS w drodze egzekucji komorniczej. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona do zbadania, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej Skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez Skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Okoliczność, iż dokonana przez organy ocena odbiega od samooceny dokonanej przez Skarżącego nie świadczy, iż ocena ta jest dowolna. Nadto jak wynika z akt sprawy, Skarżący zarówno przed wydaniem decyzji w drugiej instancji był informowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w tej kwestii. Należy też wskazać, iż sformułowanie sentencji decyzji z dnia [...] maja 2006 r., w której Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2004r., a tym samym odmówił umorzenia odsetek, jest nieprawidłowe w części odmowy umorzenia odsetek. Zgodnie z art. 138 k.p.a organ drugiej instancji podejmując decyzję może jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ prawidłowo zatem w sentencji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i nieprawidłowo dodał, że tym samym odmówił umorzenia zaległości. Uchybienie powyższe nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa, ani też nie miało wpływu na treść orzeczenia. Nie budzi również wątpliwości , iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym przesądziła zmiana treści art. 83 ust. 4 ustawą o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 1 lipca 2005 r. ( Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Organ drugiej instancji orzekał po zmianie ustawy i zobowiązany był postępować zgodnie z ustawą a nie wyrokiem sądu orzekającego za obowiązywania starego brzmienia art. 83 u.s.u.s. Zdaniem Sądu w świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.