II SA/Wa 866/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku U. D. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełni łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia bowiem w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły U. D. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego. Organ wskazał, że na przestrzeni 53 lat życia wymieniona posiada 25 lat, 4 miesiące i 26 dni udowodnionego okresu ubezpieczenia. Jednakże w dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy, tj. przed dniem [...] maja 2004 r. udokumentowano jedynie 3 lata, 4 miesiące i 13 dni okresu ubezpieczenia społecznego. Natomiast od dnia [...] października 1997 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. przez okres 7 lat, 7 miesięcy i 17 dni nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia, za który opłacane byłyby składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W ocenie organu nie istniały w tym czasie obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i opłacania składek na ubezpieczenie. Prezes ZUS wskazał przy tym, że sytuacja materialna nie jest jedyną podstawą do przyznania świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy U. D. podała m.in., że od momentu zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy przyjmowała każdą propozycję pracy, ale pracodawcy nie chcieli zatrudnić samotnej matki z dzieckiem, zatrudnienia odmawiano również z powodu braku umiejętności pracy na komputerze. Wskazała, że nie była bierna w poszukiwaniu pracy. Na dowód tego przedłożyła świadectwa ukończenia licznych kursów, w trakcie których podnosiła swoje kwalifikacje zawodowe. Wskazała na niezwykle trudną sytuację materialną swoją i dziecka oraz przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem ustawodawca nie wymienił jej jako przesłanki przyznania świadczenia. Organ wskazał również, że nadesłane przez stronę orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku. Powołana decyzja stała się przedmiotem skargi U. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że pomimo starań o pracę, jakie podejmowała również poza Powiatowym Urzędem Pracy oraz ciągłego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, spotykała się z odmową zatrudnienia. Pracodawcy przyjmowali założenie, że jako samotna matka małego dziecka będzie często nieobecna w pracy z powodu korzystania ze zwolnień lekarskich i powyższe wskazywali jako powód odmowy zatrudnienia. Jako podstawa odmowy zatrudnienia podawany był również wiek skarżącej. U. D. wskazała również, że od [...] sierpnia 2000 r. zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W literaturze stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r.). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W sprawie o świadczenie w drodze wyjątku ustawodawca uzależnił jego przyznanie m.in. od spełnienia przesłanki występowania szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły uzyskanie emerytury lub renty w trybie zwykłym. Ustawodawca nie definiując tego pojęcia nieostrego pozostawił swobodnej ocenie organu orzekającego ustalenie, czy okoliczności konkretnej sprawy mogą być uznane za "szczególne okoliczności". Podkreślenia wymaga, że dokonana przez organ swobodna ocena, co do tego, czy zachodzące w danej sprawie okoliczności odpowiadają przyjętemu w normie prawnej znaczeniu zwrotu nieostrego, podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ użycie takiego zwrotu w normie prawnej nadaje mu znaczenie prawne, a nie tylko faktyczne (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. akt SA/Wr 245/82, ONSA 1982/1 poz. 62). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, przyjmując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że U. D., posiadająca łącznie 25 lat, 4 miesiące i 26 dni udowodnionego okresu ubezpieczenia, w czasie wykazywanego przez organ, przed dniem powstania niezdolności do pracy, ponad 7-letniego okresu nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne - podejmowała działania mające na celu zwiększenie szansy na zatrudnienie jej przez pracodawców i świadczące o aktywnym poszukiwaniu pracy. W toku całego postępowania administracyjnego wskazywała, że pracodawcy odmawiali zatrudnienia jej, wskazując jako powód m.in. brak praktyki, nieumiejętność obsługi komputera. Wskazała, że pracy poszukiwała nie tylko w ramach Powiatowego Urzędu Pracy, ale również poza Urzędem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na dowód swojej aktywności i podnoszenia kwalifikacji zawodowych załączyła liczne zaświadczenia o ukończonych kursach, w tym świadectwo z dnia [...] marca 1995 r. ukończenia kursu przyuczającego do zawodu księgowej, świadectwo z dnia [...] kwietnia 1995 r. ukończenia kursu w zakresie podstaw obsługi komputera IBM oraz prezentacji księgowania w oparciu o program "Finn", zaświadczenie z [...] listopada 1998 r. o ukończeniu kursu "Bankowość", zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2001 r. o ukończeniu kursu pracownika magazynu, zaświadczenie z dnia [...] listopada 2003 r. o ukończeniu kursu podstaw księgowości z komputerem i wybranych zagadnień kadrowo-płacowych. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy stwierdzić, że w sprawie spełniona została przesłanka szczególnych okoliczności. Ma wprawdzie organ rację twierdząc, że sama trudna sytuacja na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania świadczenia, jednakże Sąd nie podziela poglądu Prezesa ZUS, że za taką okoliczność nie może być uznane aktywne poszukiwanie pracy poparte systematycznym podnoszeniem kwalifikacji zawodowych, na co skarżąca przedstawiła dowody. W ocenie Sądu organ doszedł do błędnego przekonania o braku istnienia okoliczności szczególnych i w tym zakresie ocena stanu faktycznego dokonana przez Prezesa ZUS nie jest trafna. Należy zgodzić się natomiast z Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie jest wydawane dla celów rentowych, a orzeczony stopień niepełnosprawności nie może być utożsamiany z całkowitą niezdolnością do pracy, o której mowa w ustawie o emeryturach i rentach. W związku z naruszeniem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.