I OSK 280/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 622/05 w sprawie ze skargi T. G.- F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną I OSK 280/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. uchylił, na skutek skargi T. G. – F., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 15 września 2004 r. T. G. – F. wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wniosku podała, że jej gospodarstwo domowe składa się z czterech osób: wnioskodawczyni, syna K. G., córki A. K. oraz męża córki M. K.. Następnie, w odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia zaświadczenia z uczelni mającego wykazać, że w okresie od maja do lipca 2004 r. syn strony nie korzystał ze stypendium stawiła się jego siostra A. K. i oświadczyła, że jej brat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Na skutek tej informacji, organ I instancji na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyznaczył termin wywiadu środowiskowego w lokalu wnioskodawczyni. W dniu, w którym miał on zostać przeprowadzony w lokalu wnioskodawczyni była tylko jej córka A. K., która w trakcie wywiadu oświadczyła, iż brat jej na stałe przebywa w K.. Ponadto przedłożyła (potwierdzone notarialnie) pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą, które upoważniało ją do załatwiania wszelkich formalności związanych z przyznaniem dodatku mieszkaniowego. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż wnioskodawczyni wyszła za mąż w dniu 5 kwietnia 2003 r., a także, że miejsca zamieszkania męża skarżącej nie ustalono. Z dodatkowych ustaleń organu I instancji wynikało, że skarżąca prawdopodobnie zamieszkuje wspólnie z mężem. Stwierdzono, że skarżąca nie posiada stałego miejsca zamieszkania w lokalu przy ulicy [...] w K., natomiast jedyną osobą zameldowaną na pobyt stały w przedmiotowym lokalu jest córka wnioskodawczyni A. K.. Na podstawie zebranych informacji organ stwierdził, że w przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje sama córka skarżącej z mężem i tylko te dwie osoby gospodarują w tym lokalu. Na bazie tych okoliczności odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na niezamieszkiwanie strony w danym lokalu i nieprowadzenie w nim gospodarstwa domowego. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu strona wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazała, iż w dniu [...] grudnia 2004 r. zameldowała się na pobyt stały w lokalu przy ulicy [...] K.. Wyjaśniła także, że ze względu na zły stan zdrowia chwilowo zamieszkuje w miejscowości Szczucki w województwie mazowieckim, gdzie korzysta z leczenia w Poliklinice Psychiatrycznej, na dowód czego do odwołania załączyła zaświadczenie lekarskie z 5 października 2004 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których mają tytuł prawny lub nie posiadającym takiego tytułu, ale oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Organ podkreślił, że dodatek mieszkaniowy powiązany jest z konkretnym lokalem mieszkalnym, a zatem niezbędnym warunkiem skutecznego ubiegania się o przedmiotowe świadczenia jest stałe zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w tym lokalu przez osobę uprawnioną do jego otrzymania. Organ odwoławczy stwierdził, że strona przed przyznaniem jej dodatku mieszkaniowego niezamieszkiwała w lokalu mieszkalnym położonym w Katowicach przy ul. [...], rentę za okres od maja do sierpnia 2004 r. otrzymywała na adres: K., ul. [...] zaś w mieszkaniu, którego przedmiotowy wniosek dotyczył zameldowała się dopiero w dniu [...] grudnia 2004 r. czyli dzień przed złożeniem odwołania, a to oznaczało, że strona stale nie zamieszkuje i nie gospodaruje w mieszkaniu objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Od decyzji tej T. G. – F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniosła, iż ze względu na stan zdrowia czasowo zamieszkuje w miejscowości Szczuki zaś w lokalu, którego jest najemcą zamieszkuje jej córka, zięć i nowonarodzona wnuczka. Skarżąca, jak wskazała, utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł miesięcznie, co uniemożliwia jej wspieranie finansowe córki. Wysokość dochodów w rodzinie córki wyklucza, jak argumentowała dalej, opłacanie całego czynszu, który wynosi [...] zł miesięcznie, a całość opłat związanych z utrzymaniem mieszkania wymaga wydatkowania około 550-600 zł miesięcznie. Dofinansowanie w formie dodatku mieszkaniowego (w kwocie chociażby 200 zł) jak wskazała skarżąca umożliwiłoby regularnie opłacanie czynszu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2006 r. uznał, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Wskazana definicja w pełni określa pojęcie gospodarstwa domowego na potrzeby rozstrzygania wniosków osób ubiegających się o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie wydatków na użytkowany lokal mieszkalny, nie zachodzi zatem potrzeba, jak podkreślił Sąd, korzystania z definicji gospodarstwa domowego zawartych w innych aktach prawnych. Organy obu instancji nie kwestionowały, jak zauważył Sąd, tytułu prawnego osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Niemniej jednak w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że strona jest najemcą lokalu położonego w Katowicach przy ul. [...], brak jest również jakichkolwiek informacji dotyczących zamiany w drodze której strona uzyskała tytuł prawny do tego lokalu, co może mieć znaczenie dla oceny podnoszonych przez organ pierwszej instancji kwestii związanych z adresem, na który stronie doręczano świadczenie rentowe. Ocena, co do tego czy strona w niniejszym postępowaniu spełnia przesłankę z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymaga niejednokrotnie przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego zakres uzależniony jest od okoliczności danej sprawy. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, jak wskazał Sąd, że strona zamieszkuje czasowo w miejscowości Szczuki w województwie mazowieckim, z uwagi na odbywane tam leczenia psychiatrycznego. Nie oznacza to jednak, iż organy obu instancji mogły pominąć przeprowadzenie ustaleń i zamieszczenie w związku z tym w uzasadnieniu decyzji rozważań dotyczących przyczyny przebywania przez skarżącą poza miejscem zamieszkania, które co do zasady wydaje się mieć charakter przemijający. W żaden sposób ograny nie ustosunkowały się również do kwestii leczenia w ramach, którego jest prawdopodobne, że skarżąca okresowo zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe przebywając w zakładzie leczniczym, zaś w okresie remisji choroby powraca do lokalu przy ul. [...] w K.. Mając na uwadze charakter prawny dodatku mieszkaniowego, który można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal, Sąd I instancji podkreślił, że długotrwałe przebywanie poza miejscem zamieszkania w związku z leczeniem nie może samo w sobie stanowić przesłanki stwierdzenia, że wnioskujący o dodatek mieszkaniowy nie spełnia warunku określonego w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Od powołanego wyroku skargę kasacyjną złożył organ zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych polegającą na przyjęciu, iż dodatek mieszkaniowy może otrzymać osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, która czasowo przebywa poza lokalem i nie ponosi wydatków związanych z jego utrzymaniem. Organy obu instancji założyły, jak wskazało Kolegium, że skoro strona na stałe nie mieszka w K. przy ul. [...] i nie prowadzi gospodarstwa domowego, to w sposób dorozumiany również przyjęły, że skarżąca nie ponosi opłat za mieszkanie, którego jest najemcą. W przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje córka skarżącej wraz z rodziną i to ona opłaca wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Nie ulega wątpliwości, jak podkreślił pełnomocnik, iż na gruncie omawianej ustawy o skuteczne przyznanie dodatku mieszkaniowego ubiegać się może tylko ten, kto posiada tytuł prawny do lokalu, spełnia kryterium dochodowe, a powierzchnia użytkowa zajmowanego mieszkania nie przekracza określonych norm powiększonych o dopuszczalny procent, jak też ponosi konkretne wydatki związane z tym lokalem. Przyznanie dodatku mieszkaniowego osobie, która wprawdzie posiada tytuł prawny do mieszkania objętego wnioskiem o dodatek mieszkaniowy, jednakże nie ponosi z tego tytułu żadnych wydatków, jest sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który wyraźnie stanowi, iż dodatek mieszkaniowy może być przyznany jedynie osobie, która ponosi wydatki związane z zajmowaniem mieszkania. W niniejszej sprawie, jak wywodził pełnomocnik organu, tytuł prawny do mieszkania posiada skarżąca i to ona wystąpiła z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy, natomiast wydatki za mieszkanie położone w K. przy ul. [...] ponosi córka wnioskodawczyni wraz ze swoją rodziną. Nawet przy założeniu, jak argumentował pełnomocnik, że w okresie ubiegania się o dodatek mieszkaniowy strona chwilowo (na czas choroby) przebywała poza mieszkaniem to pomimo wszystko należało stwierdzić, iż nie kwalifikowała się ona do przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż nie ponosiła wydatków na jego utrzymanie. Z akt sprawy, jak podkreślił pełnomocnik, nie wynika, aby strona przebywała w stacjonarnym zakładzie leczniczym, skoro zamieszkiwała w miejscowości Szczuki, a leczyła się w Pułtusku. Z akt sprawy nie wynika również, aby w okresie remisji choroby strona powracała do mieszkania w Katowicach, którego jest najemcą. W mieszkaniu tym zameldowała się dopiero po złożeniu skargi do sądu. Bezpodstawny, zdaniem pełnomocnika organu, jest zarzut Sądu I instancji wobec organów odnośnie braku w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mieszkania położonego w Katowicach, skoro podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego jest wniosek o świadczenie oraz deklaracja o wysokości dochodów. Inne dokumenty są wymagane wówczas, gdy są niezbędne. Ponadto okoliczność ta w rozpoznawanej sprawie nie miała znaczenia, zdaniem pełnomocnika organu, gdyż zarządca domu potwierdził wniosek strony o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego między innymi w części dotyczącej posiadania przez stronę tytułu prawnego do mieszkania objętego wnioskiem o dodatek mieszkaniowy i fakt ten nie budził wątpliwości ani organu pierwszej, ani drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art.183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. powoływana dalej jako p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 i 6 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, polegającą na przyjęciu, iż dodatek mieszkaniowy może otrzymać osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, która czasowo przebywa poza lokalem i nie ponosi wydatków związanych z jego utrzymaniem. Należy jednak stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i w obecnym stanie sprawy jest przedwczesny. Główną przyczyną dla której Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję było naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art.7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zobowiązujących organ administracji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy przy tym zgodzić się z sądem wojewódzkim, że w niniejszej sprawie w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wykazano iż stałe centrum życiowe skarżącej pozostaje poza lokalem, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie jest w tej sytuacji trafny pogląd skarżącego organu, iż zdaniem sądu orzekającego w I instancji, dodatek mieszkaniowy może otrzymać osoba ubiegająca się o ten dodatek, która czasowo przebywa poza lokalem i nie ponosi wydatków związanych z jego utrzymaniem, sąd wojewódzki nie zawarł bowiem takiego poglądu w swoich rozważaniach. Natomiast za słuszne uznać należy te wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w których sąd stwierdza, iż miejsce zameldowania wnioskodawcy nie zawsze stanowi dowód, że wnioskujący o przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi gospodarstwo domowe w tym lokalu, w którym jest zameldowany. Nie można również, jak stwierdza sąd I instancji, przyjąć a priori, że wnioskodawca nie może gospodarować w lokalu, w którym nie odbiera świadczenia rentowego, gdyż jest ono przesyłane na adres innej usytuowanej na tej samej ulicy, nieruchomości. Za uzasadniony należy uznać również zarzut nie ustosunkowania się przez organy administracji do kwestii przebiegu leczenia, w ramach którego prawdopodobne jest, że strona okresowo zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe przebywając w stacjonarnym zakładzie leczniczym. Tak więc dopiero po ustaleniu stanu faktycznego organy administracji będą mogły dokonać należytej subsumcji tego stanu do norm zawartych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Na obecnym etapie nie jest to możliwe, bowiem ustalenia stanu faktycznego budzą wątpliwości, a tym samym nie jest możliwa sądowa kontrola zastosowania prawa materialnego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.