II SA/Wr 377/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 listopada 2006r. sprawy ze skargi H. Ż. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D., powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./, stwierdził w stosunku do H. Ż. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chodnika wzdłuż południowej krawędzi ul. E. na odcinku od ulicy B. do ulicy Z. we W . W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że stosownie do postanowień art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z upływem wyżej wymienionego terminu decyzja staje się ostateczna, a odwołanie od niej - bezskuteczne. Oznacza to, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką stanowi wniesienie odwołania, jest zachowanie wyżej wskazanego ustawowego terminu. Termin 14 dni do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania wymienionej w rozdzielniku, przy czym, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie. Przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, zobowiązuje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu - w drodze postanowienia. Na podstawie akt przedmiotowej sprawy oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa organ odwoławczy zważył co następuje. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. zostało złożone w dniu [...] r. po upływie przewidzianego prawem terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że odwołanie od przedmiotowej decyzji wniesiono z uchybieniem terminu określonego wyżej powołanym przepisem art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. podkreślił dodatkowo, że H. Ż. nie wniósł wraz z odwołaniem prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zgodnie z art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionował H. Ż. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi wyraził przekonanie, że nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania i wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, wskazując przy tym, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Motywując żądanie skargi H. Ż. wyjaśnił, że decyzja Prezydenta W. Nr [...], mimo iż została wydana w dniu [...]r., to do dnia wniesienia skargi nie została mu doręczona. W związku z tym skoro zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, to – zdaniem skarżącego – nie uchybił on terminowi do jego wniesienia, a zawarte w postanowieniu stwierdzenie, że decyzja stała się ostateczna, a odwołanie od niej bezskuteczne nie ma należytych podstaw prawnych. Następnie skarżący zarzucił, że stwierdzenie uchybienia terminu nastąpiło po upływie ok. pięciu i pół miesiąca od dnia otrzymania odwołania, podczas gdy fakty i dowody w sprawie były znane organowi odwoławczemu już w początkowym okresie postępowania i organ miał niczym nie ograniczoną możliwość aby niezwłocznie (lub najpóźniej w ciągu jednego miesiąca w myśl art. 35 § 3 kpa) stosownie do art. 134 kpa wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do jego wniesienia ale tego nie uczynił. Podobna zwłoka w załatwieniu odwołania z dnia [...] r. miała miejsce w odniesieniu do decyzji Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z ul. Ś. na teren Centrum Handlowego "[...]" ( działka nr [...] ). Odwołanie przesłano do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...]r. po upływie 5 i pół miesiąca od daty otrzymania powołując się równocześnie na art. 133 kpa, który jednoznacznie określa, że organ obowiązany był przesłać odwołanie w terminie 7 dni. W dalszej części uzasadnienia skargi H. Ż. wskazał, że objęte odwołaniem pozwolenia na budowę wydane w [...]r. dotyczą obsługi komunikacyjnej nowej hali targowej o powierzchni ok. 3000 m kw. zbudowanej w oparciu o odrębne pozwolenie na budowę w dzielnicy L. we W. na działce nr [...] położonej między ul. Ś. i osiedlową ul. E . Już na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji liniowych postawiono zarzuty iż Urząd Miejski pod nazwą budowy chodnika przy ul. E. kamufluje budowę zjazdu z tej ulicy na teren hali targowej i nie chcąc ujawnić negatywnych skutków tego rozwiązania dla mieszkańców i użytkowników ul. E. pomija, w decyzji Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy , konkretyzację wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich , co jest sprzeczne z art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe zarzuty złożono odwołanie od w/w decyzji Nr [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją SKO [...] z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W powyższej sytuacji trudno zrozumiała była decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podał następnie, że w [...]r. stwierdził, iż wykonywane są roboty, które ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...]r. nie uzyskały pozwolenia na budowę, a po odmowie udzielenia informacji przez Urząd Miejski, złożył odwołanie do Wojewody D. z wnioskiem o uchylenie wydanych w [...] r. pozwoleń na budowę pod zarzutem ich niezgodności z prawem. Już po złożeniu odwołania okazało się, że pozwolenie na budowę zjazdu z ul. Ś. na teren działki nr [...] wydał Wojewoda D., a na budowę chodnika przy ul. E. , Prezydent W . Powyższe pozwolenia na budowę zostały wydane bez warunków zabudowy, a więc z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego organ odwoławczy skupił się głównie na obronie zaskarżonych decyzji, sprzyjał tworzeniu faktów dokonanych oraz przewlekał postępowanie, a przewlekłość ta była formą wsparcia dla tworzonego w tym czasie przez Urząd Miejski W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części L . Plan ten – ogłoszony w dzienniku urzędowym województwa w dniu [...]r. – akceptuje bez zastrzeżeń zastosowane już rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej istniejącej hali targowej /w tym także obsługę komunikacyjną od strony ul. E. tworzoną pokątnie w ramach pozwolenia na budowę chodnika/, a także powiela ten model, przewidując budowę kolejnej hali targowej na pobliskiej działce z wjazdami tylko od strony ulicy E . W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 1 czerwca 2006r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że skarżący był w sposób wyczerpujący informowany o możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, a mimo to pozostał przy formie odwołania od decyzji. Wobec tego organ orzekający był zobligowany do stwierdzenia, że odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, a skarżący nie wniósł wraz z odwołaniem prośby o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, zgodnie z art. 58 § 1 kpa. Ponadto Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie przepisu art. 61 § 2 pjkt 1 oraz § 3 ustawy – z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ oraz art. 82 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, podając w uzasadnieniu, że nie zaistniały przesłanki, które uzasadniłyby uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Odwołanie, poprzez które realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności – sformułowana w art. 15 kpa – zastrzeżone zostało dla rozstrzygnięć podejmowanych w formie decyzji. Podmiotem legitymowanym do jego wniesienia jest strona – kwalifikowana wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa, a dodatkowym warunkiem skuteczności tej czynności jest zachowanie ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, czyli czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Wskazany termin liczony jest wg reguły art. 57 § 1 kpa tzn. bez uwzględnienia dnia, w którym doręczono /lub ogłoszono/ decyzję, natomiast istotna dla jego biegu czynność doręczenia musi być dokonana z zachowaniem warunków określonych przez przepisy art. 39-49 kpa. Z treści powołanego wcześniej przepisu art. 129 § 2 kpa wynika, że okolicznością która w sposób pośredni determinuje skuteczność czynności polegającej na wniesieniu odwołania jest doręczenie /lub ogłoszenie/ stronie decyzji zaskarżonej składanym odwołaniem. Z tego względu ocenie właściwego w sprawie organu podlega przede wszystkim prawidłowość czynności doręczenia lub czynności uznanej przez ustawodawcę za równoważną, a poprzez to wywołującą odpowiedni skutek prawny. Jednocześnie organ ten jest zobligowany do ustalenia daty, w której nastąpiło doręczenie lub w której należało tę czynność uznać za dokonaną oraz daty stanowiącej koniec terminu do wniesienia odwołania. Materiał sprawy, w tym przede wszystkim treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazują, że organ orzekający nie podjął wymaganych ustrojową i systemową zasadą praworządności – ustanowioną przepisem art. 7 kpa – działań w zakresie powyżej wskazanym. Organ nie ustalił bowiem daty doręczenia kwestionowanej odwołaniem decyzji i daty kończącej bieg terminu do wniesienia odwołania, ani nie wskazał trybu w jakim zostało ono dokonane, pozostawiając przy tym poza granicami dokonywanej oceny samą prawidłowość czynności doręczenia zastosowanego w tej sprawie. Brak ustaleń w tym przedmiocie pozbawił organ odwoławczy możliwości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. /Należy też zwrócić uwagę, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie, że termin 14 dni do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania wymienionej w rozdzielniku nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, nauce czy orzecznictwie; przyjmuje się natomiast, że decyzja uzyskuje walor ostateczności po upływie 14 dni od dnia ostatniego dokonanego w sprawie doręczenia uprawnionemu podmiotowi./ Z akt sprawy wynika, że zastosowano w niej tryb doręczenia określony w przepisie art. 49 kpa, który stanowi: "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomianie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Statuuje on specjalną formę zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o czynnościach organu lub podjętych orzeczeniach, która w znacznie mniejszym stopniu niż przepisy 39-48 kpa chroni ich interesy i z tego względu ustawodawca ograniczył samodzielny byt prawny tego przepisu, warunkując możliwość jego zastosowania od istnienia przepisu szczególnego, który stanowi o dopuszczalności wykorzystania trybu doręczeń uregulowanego w przepisie art. 49 kpa w określonych sytuacjach. W rozpoznawanej sprawie rozważanie tej okoliczności odnieść należy do decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chodnika wzdłuż południowej krawędzi ul. E. na odcinku od ul. B. do ul. Z. we W . Istotne zatem jest, że w podstawie prawnej tego aktu nie został powołany żaden taki przepis prawa materialnego, który przewiduje zawiadomienie stron o czynnościach procesowych w tym orzeczniczych w sposób uwzględniony w przepisie art. 49 kpa. Ze względu na przedmiot sprawy można by – zdaniem Sądu – wskazać w niej przepis art. 5 a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 49 kpa, mimo nie wskazania go w podstawie prawnej decyzji zaskarżonej przedmiotowym odwołaniem. Zgodnie z jego treścią "W przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego". Wobec takiego brzmienia przepisu zważyć należy, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nie stosują wobec inwestycji objętej powoływaną decyzją określenia "obiekt liniowy". Materiał sprawy nie zawiera też informacji o tym, czy liczba stron postępowania przekracza 20 /mapa ewidencyjna gruntów znajdująca się w aktach sprawy wykazuje na odcinku od ulicy B. do ulicy Z. mniejszą niż 20 liczbę działek/, pozwala natomiast uznać, że przedmiotowa inwestycja została uwzględniona dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego opublikowanym po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego należy wskazać, że czynność podjęta w trybie art. 49 kpa, jeżeli dotyczy decyzji, nie może – w ocenie Sądu – ograniczać się do przekazania w obwieszczeniu, czy poprzez inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania, wyłącznie informacji o dacie wydania decyzji, organie decyzyjnymi i przedmiocie sprawy, ale powinna podawać również jej treść. Zważyć bowiem należy, że przepis art. 49 kpa zamieszczony został w rozdziale 8 tej ustawy, oznaczonym tytułem "Doręczenia". Przepisy w nim zawarte regulują czynności, które mają zapewnić określonym /uprawnionym/ podmiotom bezpośrednią możliwość zapoznania się z treścią pisma, będącego przedmiotem doręczenia. Odmienność trybu przewidzianego w przepisie art. 49 kpa, przyjmującego funkcje doręczenia wynika z wyłączenia z tej czynności wymogu potwierdzenia /pokwitowania/ doręczenia pisma jako przesłanki skuteczności. Aktualny pozostaje jednak cel stosowania doręczeń w trybie art. 49 kpa którym jest przekazanie adresatom informacji o dokonaniu czynności procesowej w tym orzeczniczej i treści wydanego orzeczenia /vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Szatan KPA, Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005/. Istotne też jest, że omawiany przepis posługuje się sformułowaniem "zawiadomienie bądź doręczenie", co wskazuje na rozróżnianie przez ustawodawcę obu wymienionych czynności i zróżnicowanie ich istoty. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe również było wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Rady Osiedla L. na okres 7 dni, skoro treść przepisu art. 49 kpa uprawnia do stwierdzenia, że obwieszczenie powinno być dostępne publicznie przez okres 14 dni, po upływie którego czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006/. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mając to na względzie – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona ustaleń istotnych w sprawie okoliczności, a po przeprowadzeniu ich oceny w sposób zgodny z wymogami kpa, podejmie stosowne czynności procesowe.