VII SA/Wa 136/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku J. M. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego przy [...] róg [...] w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] – stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. W uzasadnieniu podał, iż kontrolowana decyzja skierowana została do spółki cywilnej "Z.", która w tej dacie już nie istniała. W dniu [...] września 2002r. J.Z., jeden z dwóch wspólników spółki cywilnej wypowiedziała swój udział w spółce. Wypowiedzenie umowy spółki jest w tym wypadku równoznaczne z rozwiązaniem spółki, a jej majątek staje się majątkiem wspólników, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności w częściach ułamkowych. Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż skierowanie decyzji Wojewody [...] do spółki cywilnej "Z.", zamiast do J.M. i J.Z., będących współwłaścicielami w częściach ułamkowych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], objętej kontrolowanym pozwoleniem na budowę, wypełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J.Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., przeniesionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. na rzecz J.Z., a następnie przeniesionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na rzecz "L." Sp. z o.o. – uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] o pozwolenie na budowę nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Złożony wniosek o pozwolenie na budowę spełniał wszystkie wymogi ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. dotyczącego skierowana decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, organ wyjaśnił, iż co prawda jedną ze stron, której doręczono kontrolowaną decyzję była spółka cywilna "Z.", która już w tej dacie nie istniała, to fakt nie doręczenia tej decyzji J.M. – drugiemu wspólnikowi spółki cywilnej /J. Z. decyzję otrzymała/, może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. M. Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 2,4,5, art. 107 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7,8,11,77,80 i 104 § 2 kpa. Skarżący podniósł, iż w sprawie niesporne jest, że spółka cywilna nie może być stroną żadnego postępowania, zatem skierowanie decyzji do podmiotu, który nie ma zdolności do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym ani bycia podmiotem praw czy obowiązków stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto skarżący zarzucił organowi brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Przede wszystkim wskazywał, iż inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J.M. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa, a stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. W ocenie Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] uznając, iż pominięcie w decyzji J. M., jako strony postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa i może być jedynie przesłanką do żądania wznowienia postępowania. Wojewoda [...] wydając pozwolenie na budowę nie ustalił dokładnie wszystkich stron postępowania, pomijając, z naruszeniem art. 28 kpa, J.M. będącego współwłaścicielem nieruchomości nr [...] z obrębu [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego weryfikowaną decyzją. Nie oznacza to jednak, że uznanie przez organ za stronę postępowania spółki cywilnej "Z." zamiast jej wspólników J.Z.i J.M. stanowi o wadliwości decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przykładem błędu powodującego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa byłoby skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej będącej podmiotem praw i obowiązków /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r. IV SA 884-885/96 nie publ./. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Kontrolowane pozwolenie na budowę skierowane zostało do inwestora "Z." Sp. z o.o. Zasadnie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż brak udziału w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości J.M. stanowi wyłącznie podstawę wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności, która wymaga istnienia w decyzji wady o charakterze materialnoprawnym, a nie proceduralnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dobitnie podkreśla się rozdzielność trybów nadzwyczajnych dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznej, w których przesłanki są różne, wykluczające jednoczesne zastosowanie obu trybów. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1331/97 Lex 47877; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 2001 r. I SA 343/01 Lex 55741/. Odpowiadając na zarzuty skarżącego dotyczące rozbieżności w uzasadnianiu przez organ swoich decyzji, należy wskazać, iż organ rozpoznając sprawę w II instancji i badając cały zgromadzony materiał dowodowy rozpoznaje ją od początku, zatem jego decyzja może całkowicie różnić się od decyzji wydanej w I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa, organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie – organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wyposażony jest przy tym w kompetencje merytoryczno – reformacyjne oraz kasacyjne, co oznacza, że może w zależności od poczynionych ustaleń uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy. Niezasadny jest także zarzut braku dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W aktach znajduje się akt notarialny sporządzony dnia [...] czerwca 1999 r. przed Notariuszem C.K. za numerem Repertorium [...], z którego wynika, iż użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i [...] dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] jest J.Z. Niezależnie od powyższego z urzędu zauważyć należy, iż w dniu 2 grudnia 2003 roku J.M. złożył wniosek o wznowienie postępowania, w dniu 10 grudnia 2003 roku złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji /wniosek z dnia 8 grudnia 2003 roku/, a w dniu 6 stycznia 2004 roku /skarga z dnia 19 grudnia 2003 roku/ wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003 roku. W związku z powyższym organ winien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania /mając również na uwadze, że do organu wpłynął on jako pierwszy z przesłanych przez skarżącego wniosków i skarg/, zwłaszcza, iż zaistniały ustawowe ku temu przesłanki. Uznając, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną – oddalił.