II SA/Bk 464/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z [...] kwietnia 2006r. Komendant Miejski Policji w Ł. orzekł w oparciu o art. 104 kpa i §5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów ( Dz.U. Nr 131, poz. 1468) o obowiązku zwrotu przez skarżącego W.B. nienależnie pobranej pomocy finansowej na budowę domu w kwocie 11.920 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżący będący funkcjonariuszem policji w służbie stałej otrzymał w 2001r. pomoc finansową w kwocie 11.920 złotych z przeznaczeniem na budowę domu mieszkalnego w miejscowości E., gm. P. W grudniu 2002r. decyzyjnie została stwierdzona nieważność decyzji przyznającej pomoc finansową. Stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową stało się ostateczne we wrześniu 2004r. a w październiku 2005r. NSA w Warszawie oddalił skargę W.B. na decyzję stwierdzającą nieważność przyznania pomocy. Skoro decyzja przyznająca pomoc finansową został wyeliminowana z obrotu prawnego, należało orzec o zwrocie kwoty tejże pomocy. W odwołaniu od tej decyzji W.B. zakwestionował istnienie podstaw do żądania zwrotu pomocy w sytuacji realnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i powołał się w tej mierze na wyrok NSA I SA 719/98 z 17 listopada 1998r. Stąd wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o zawarcie ugody ustalającej zwrot jedynie różnicy między kwotą objętą decyzją pierwszoinstancyjną a kwotą wynikającą z faktu zaprzestania wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na skutek powyższego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w B. wydał w dniu [...] czerwca 2006r. decyzję reformatoryjną tj. w punkcie I orzekł o zmianie decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej określenia wysokości kwoty nienależnej pomocy finansowej podlegającej zwrotowi ustalając ją w wysokości 15.396 złotych a w punkcie II orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałej części. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z §5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powołanego przez organ I instancji, pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie jej nienależytego pobrania a zgodnie z ust. 2 tego paragrafu do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Zatem w przypadku skarżącego przyznana mu nienależnie w 2001r. kwota pomocy finansowej winna być zwaloryzowana tj. naliczona według stawek obowiązujących w 2006r. co łącznie dla 4 norm zaludnienia daje kwotę 15.396 złotych. Akcentując, że przepisy resortowe nie przewidują żadnego odstępstwa w naliczaniu kwoty zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej od zasady przyjętej w §5 rozporządzenia ( MSWiA z 17 października 2001r.) , organ II instancji dokonał weryfikacji kwoty przypisanej do zwrotu. Wskazał też, że w kwestii ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego winno być przeprowadzone odrębne postępowanie. W skardze wywiedzionej na tę decyzję do sądu administracyjnego W.B. nadal podtrzymał twierdzenie o braku podstaw do zwrotu pomocy a nadto stwierdził, że nie wyraził zgody na niekorzystną dla niego zmianę decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy oraz dodał, że kwota pomocy podlegająca zwrotowi winna być pomniejszona o podatek dochodowy. Podnosząc powyższe stwierdził, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone bądź powinno zakończyć się ugodą ustalająca kwotę do zwrotu w wysokości jedynie różnicy między kwotą pomocy przyznanej (z decyzji pierwszoinstancyjnej) a wynikającą z zaprzestania otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do chwili faktycznego zamieszkania tj. stycznia 2004r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie należy zauważyć, że Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie niniejszej ma miejsce właśnie sytuacja, gdzie skarga podlega uwzględnieniu jednak z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty. Stwierdzić bowiem należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności. Rozpoznając odwołanie W.B., Komendant Wojewódzki Policji w B. wydał w oparciu o treść przepisu art. 138 §1 pkt 2 decyzję reformatoryjną tj. w punkcie I orzekł o zmianie decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej określenia wysokości kwoty nienależnej pomocy finansowej podlegającej zwrotowi ustalając ją w wysokości 15.396 złotych a w punkcie II orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałej części. Rodzaje podejmowanych przez organ odwoławczy decyzji określa wyczerpująco art. 138 §1 i 2 kpa. Przepis art. 138 §1 stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1). utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3). umarza postępowanie odwoławcze. Z §2 przepisu art. 138 kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Określone w art. 138 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 1993r., IV SA 1245/92 niepublikowany). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że decyzja podjęta przez organ odwoławczy nie tylko nie odpowiada rozstrzygnięciu przewidzianemu w przepisie stanowiącym procesową podstawę jej wydania – przepis art. 138 §1 pkt 2 ale żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa – co oznacza, iż wydana została z jego rażącym naruszeniem. Nadto podnieść należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym Komendant Wojewódzki Policji w B. nie wykazał, iż zachodzą przesłanki stosowania reformationis in peius, określone w art. 139 kpa. A mianowicie decyzja organu I instancji zobowiązywała W.B. do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej na budowę domu w kwocie 11.920 złotych, podczas, gdy decyzja organu odwoławczego wysokość nienależnej pomocy określiła na kwotę 15.396 złotych, co bez wątpienia czyni tę decyzję mniej korzystną dla skarżącego w stosunku do decyzji organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyrażona w powyższym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy zarówno merytorycznie jaki kasacyjnie na podstawie art. 138 pkt 2 kpa. Z treści przepisu 139 kpa wynikają wyjątki od zasady reformationis in peius oparte na dwóch rozłącznych kryteriach. Zasada ta nie obowiązuje, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy orzekając na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu decyzji, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Brak wskazania przesłanek z art. 139 kpa do zmiany decyzji na niekorzyść strony powoduje, że decyzja organu odwoławczego, wydana na zasadzie reformationis in peius, jest dotknięta wadą nieważności. ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1989r., IVSA 1101/88, pub. ONSA 1989, nr 2, poz. 71) W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w B. nie wykazał, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 kpa do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybiając tym samym dyspozycji art. 7 i 107 §3 kpa. Uniemożliwia to sądowi dokonanie pełnej oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też dotknięta wadą nieważności również z powodu zakazu pogarszania w postępowaniu odwoławczym sytuacji odwołującego się. Jako że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził jej nieważność.