II SA/Bk 549/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. A. H. i A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006r. B. H. i A. D. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w S. o wydanie zaświadczeń o następującej treści: 1) że w kwietniu 1941r. podczas okupacji niemieckiej rodziny D. i M. - posiadające gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha i [...] m² będące własnością J. D. zmarłego [...] grudnia 1934r. znajdujące się we wsi Z. K. gmina K. z siedzibą we wsi W. - zostały wyeksmitowane; 2) że grunty pozostałego gospodarstwa o powierzchni [...] ha [...] m² opisanego w pkt 1, zostały upaństwowione w dniu [...] sierpnia 1962r. bez wiedzy i woli spadkobierców po spadkodawcy J. D. W uzasadnieniu żądania wnioskodawcy przedstawili historię gospodarstwa rolnego ich spadkodawców od roku 1903. Wskazali, że są w posiadaniu dokumentów sporządzonych przez notariuszy przed pierwszą i drugą wojną światową przemawiających o zaistniałych faktach oraz o powierzchni gospodarstwa rolnego posiadanego przez J. D.. Zdaniem wnioskodawców stwierdzenie zawarte w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1962r. (Nr [...]) orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Z. K., iż wszyscy mieszkańcy tej wsi zostali wysiedleni w 1944r. a grunty były zajęte pod lotnisko, świadczy, że zostały wysiedlone także rodziny D. i M. posiadających gospodarstwo rolne po J. D., przy czym wysiedlenie to miało miejsce w kwietniu 1941r. a nie w 1944r. Końcowo wskazali, iż "pozostają przy aktach prawnych notariuszy", które były tworzone przy świadkach i wierzą, że gospodarstwo rolne J. D. miało obszar [...] ha i [...] m². W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Naczelnik Wydziału Geodezji, Katastru, Gospodarki Nieruchomościami i Architektury działający z upoważnienia Starosty S. postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczeń o treści żądanej przez wnioskodawców. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w oparciu o art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem w Starostwie S. brak jest jakiejkolwiek ewidencji dotyczącej wskazanych we wniosku kwestii, dlatego też organ ten odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Nie godząc się z tym stanowiskiem B. A. H. oraz A. D. wywiedli zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżąca – B. A. H. oświadczyła, iż nie zgadza się z treścią kwestionowanego postanowienia, ponieważ wbrew twierdzeniom organu dokumentacja dotycząca jej wniosku istnieje, ale została wypożyczona (w dniu [...] listopada 2005r.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Zdaniem skarżącej sprawą bezsporną jest wysiedlenie wszystkich rodzin z Z. K. bez względu na rzeczywistą datę tego zdarzenia. Ponadto fakt przejęcia bez wiedzy spadkobierców gospodarstwa jej dziadka J. D. na rzecz Skarbu Państwa nie ulega wątpliwości. Do wyjaśnienia pozostaje jedynie wielkości gospodarstwa, którą można ustalić na podstawie repertoriów suwalskich notariuszy, znajdujących się w Archiwum Państwowym w S. Natomiast A. D. zarzucił organowi I instancji, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktów mających być przedmiotem zaświadczenia, do czego zobowiązany był na podstawie art. 218 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego okoliczność wysiedlenia jego rodziny w kwietniu 1941r. wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 1962r. (Nr [...]). Natomiast, co do obszaru gospodarstwa rolnego jego spadkodawcy – J. D., to według niego możliwe jest ustalenie tego na podstawie aktów notarialnych niezależnych notariuszy suwalskich z roku 1903, 1923 i 1933, które znajdują się w "Archiwum powiatowym" oraz na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę koligacji rodzinnych. Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 217 § 1 i 2 kpa wskazał, iż w przepisie tym określono dwie odrębne podstawy wydania zaświadczenia. W pierwszym wypadku urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, przy czym obowiązek wydania zaświadczenia powstaje, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega tu badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w przypadku określonym w pkt 2 art. 217 § 2 (ubieganie się o zaświadczenie ze względu na interes prawny) organ obowiązany jest najpierw stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny i prawny, organ odwoławczy przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi druga ze wskazanych w powołanym przepisie sytuacja (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). W takim przypadku dla skutecznego żądania wydania zaświadczenia o określonej treści wnioskodawcy powinni wykazać interes prawny uzasadniający to żądanie. Tymczasem w ocenie organu ani w złożonym wniosku, ani w zażaleniach B. A. H. i A. D. nie wskazali interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów określonych we wniosku. Również z przedstawionych przez strony argumentów nie można wywnioskować, jakie jest uzasadnienie prawne żądania skarżących. Wobec powyższego zdaniem organu zasadnie było odmówienie wydania zaświadczeń o żądanej treści. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 tzn., gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić "w koniecznym zakresie" postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa), co oznacza, iż wyznacznikiem tego postępowania jest nie tylko żądaniem strony, ale i możliwościami spełnienia tego żądania przez organ. Skoro Starostwo Powiatowe w S. nie dysponuje żadnymi dokumentami, rejestrami czy ewidencją mogącą potwierdzić fakty wskazywane przez wnioskodawców, to zdaniem Kolegium nie było ono uprawnione do wydania zaświadczeń o żądanej treści. Wskazywane przez skarżącą dokumenty, które Starostwo Powiatowe wypożyczyło dla Kolegium w dniu [...] listopada 2005r. nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczeń o żądanej treści, gdyż nie ma w nich takich informacji. Ustalenie zaś żądanych faktów mogłoby nastąpić ewentualnie w drodze postępowania administracyjnego mającego na celu zweryfikowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych, prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia o przejęciu spornego gospodarstwa na własność Skarbu Państwa. Od powyższego postanowienia B. A. H. i A. D. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podobnie jak w zażaleniu od postanowienia wydanego w I instancji przedstawili swoje żądania dotyczące wydania zaświadczenia o wskazanej treści oraz argumentację uzasadniającą ich zdaniem obowiązek wydania takich zaświadczeń przez Starostwo Powiatowe w S. Nadto zarzucili organom obu instancji, ze nie poinformowały ich o potrzebie wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanych zaświadczeń a także, że nie wyjaśniły rozumienia pojęcia interes prawny według kpa. Zdaniem Skarżących, ich interesem prawnym jest posiadanie zaświadczeń niezbędnych do wystąpienia o odszkodowanie, o czym Kolegium miało informację z wcześniejszej korespondencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie wydania zaświadczenia o określonej treści. Zgodnie z art. 217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie w dwóch rodzajach sytuacji, a mianowicie: 1) jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), 2) jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Z treści powołanego przepisu wynika, iż osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawa dający podstawę tych starań. Stąd, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o nie. Natomiast, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba zainteresowana musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż na tle omawianej sprawy brak jest jakiegokolwiek przepisu obowiązującego prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia faktów będących przedmiotem żądania skarżących. A zatem - jak trafnie przyjęły organy obu instancji – w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z drugą ze wskazanych sytuacji. W tym przypadku osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia powinna wykazać swój interes prawny w domaganiu się urzędowego potwierdzenia określonych faktów (stanów prawnych), a organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie je potwierdzające, wynikające z prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrów, bądź dokumentów i danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc się do wykazania przez skarżących interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o określonej treści, Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w tej mierze w uzasadnieniu skażonego rozstrzygnięcia. W szczególności podnieść należy, iż w decyzji wyżej wskazanego organu z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] będącej przedmiotem kontroli tutejszego Sądu (sygn. akt. II SA/Bk 330/06) przyjęto, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1962r. (Nr [...]) dotyczyło gospodarstwa spadkobierców J. D., którego następcami prawnym są między innymi B. A. H. i A. D. Powyższe zdaniem Sądu przesądziło o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w żądania wydania zaświadczenia. Niezależnie od powyższego stosownie do art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub posiadanych innych danych. Zgodnie z ukształtowana już linią orzecznictwa sądów administracyjnych określenie "danych znajdujących się w posiadaniu organu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczanych właściwemu organowi przez zainteresowanego w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (vide: wyrok NSA z dnia 21.01.1997r. sygn. akt SA/Ł 3105/95 publ. OSP 1998, Nr 6, poz. 106). Wystawienie zaświadczenia może, choć me musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w "koniecznym zakresie", co wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram tego postępowania, które musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestrów, zbiorów danych innego rodzaju, a zatem musi leżeć w możliwości spełnienia tego żądania przez organ. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż w przypadku gdy osoba domaga się wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, postępowanie ma charakter uproszczony. Istota tego postępowania sprawia, że nie można w nim stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 kpa, to jest dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa nie może być zatem substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź danych znajdujących się w jego posiadaniu. Spełnia ono jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, natomiast główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Nie ma zatem podstaw do wydawania zaświadczeń, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko zeznaniem świadka czy złożonymi dokumentami. Wydane zaświadczenie w takiej sytuacji bezwzględnie naruszałoby prawo, to jest art. 218 kpa (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. II, Zakamycze 2005, str. 1062 - 1064). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż skoro Starostwo Powiatowe w S. nie dysponuje żadnymi dokumentami, rejestrami czy ewidencją mogącą potwierdzić fakty wskazywane przez skarżących, to nie było uprawnione do wydania zaświadczeń o żądanej treści, co też prawidłowo uczyniło. Zgodnie z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w wyroku z dnia 16.03.1999r. (sygn. akt III SA 955/98 niepublikowanym) "jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na jego działalność, organ nie ma obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałoby ono w kompetencje innych organów". Wskazywane przez skarżącą dokumenty nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczeń o żądanej treści. Sformułowania tam zawarte ponad wszelką wątpliwość są jedynie stwierdzeniem organu wydającego decyzję zaistnienia pewnych okoliczności istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia, nie stanowią natomiast dowodu zaistnienia tego faktu historycznego i dowodu potwierdzającego, że w kwietniu 1941 roku podczas okupacji niemieckiej rodziny D. i M. posiadających gospodarstwo rolne o określonej powierzchni zostały wyeksmitowane. Podobnie fakt przejęcia bez wiedzy i woli spadkobierców gospodarstwa rolnego o określonej wielkości nie może być zdaniem Sądu przedmiotem zaświadczenia. Końcowo podnieść należy, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może wkraczać w kompetencje innych organów, a zaświadczenie o żądanej treści nie może zastępować potwierdzenia faktów, których ustalenie mogłoby nastąpić ewentualnie w drodze innego postępowania administracyjnego, w konkretnym przypadku mającego na celu zweryfikowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych, prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia o przejęciu spornego gospodarstwa na własność Skarbu Państwa. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.