III SA/Wa 2339/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Wnioskiem z dnia 31.03.2005r. M. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Zakład) o umorzenie należności z tytułu składek. Wyjaśnił, iż jest osobą bezrobotną, posiada troje dzieci w wieku 14, 16 i 18 lat. Na remont domu wziął kredyt, którego spłata dodatkowo obciąża i tak bardzo skromny budżet domowy, który składa się z zarobków żony. Nieustannie brakuje pieniędzy, dlatego jego rodzina jest dofinansowywana przez G.O.P.S. Decyzją z dnia [...].01.2006r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji Zakład podniósł, iż opierał się na materiale dowodowym będącym w posiadaniu Zakładu oraz dostarczonym przez stronę. Wszystkie okoliczności podniesione w piśmie o umorzenie należności zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku. Jednakże w ocenie organu sytuacja materialna zobowiązanego nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległych składek, ma ona bowiem charakter przejściowy i w każdej chwili może ulec zmianie, ponieważ M. P. może podjąć zatrudnienie. Zakład zauważył, że trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie jest wynikiem ani klęski żywiołowej, ani też żadnego innego nadzwyczajnego zdarzenia, a jedynie konsekwencją normalnego ryzyka związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Poczynił też spostrzeżenie na temat dziesięcioletniego okresu przedawnienia należności. Podkreślił, że Zakład jest państwową jednostką organizacyjną, którego najważniejszym zadaniem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniu społecznym, a zwłaszcza pozyskiwanie, na mocy prawa, od ubezpieczonych i płatników należnych składek na ubezpieczenie społeczne, zarządzanie nimi oraz wypłacanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Do należytego wypełniania nałożonych przez ustawodawcę zadań niezbędne jest skrupulatne ściąganie należnych składek od podmiotów zobowiązanych do ich opłacania, po to by móc należycie i terminowo wypłacać uprawnionym świadczenia z tytułu ubezpieczeń społecznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P. powtórzył argumenty podniesione we wniosku o umorzenie należności. Przyznał, że ma samochód, który dostał od teścia w prezencie, ale nim nie jeździ od 3 lat, ponieważ nie ma pieniędzy na opłaty związane z posiadaniem samochodu. Poinformował, że cała pięcioosobowa rodzina utrzymuje się z zarobków żony w wysokości ok. 600 zł. Decyzją z dnia [...].03.2006r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył zasadnicze argumenty zawarte w tej decyzji. Poza tym stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, iż ze względu na stan finansowy zobowiązanego i jego rodziny opłacenie należności pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Według organu nie zachodzą również okoliczności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - § 3 pkt 3 (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 31.07.2003r.", to jest przewlekła choroba zobowiązanego oraz konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, które pozbawiłyby możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie składek. Prezes ZUS stwierdził też, że w sprawie nie zachodzi nieściągalność należności. W skardze M. P. powtórzył argumenty podnoszone przed organami. Poinformował, iż jego sytuacja materialna uległa pogorszeniu, gdyż pod wpływem śniegu załamał się dach w budynku mieszkalnym. Sprzedał samochód, ale i tak środki uzyskane ze sprzedaży nie wystarczyły na naprawę dachu. Utrzymywał, iż szanse na znalezienie pracy ma minimalne, ma bowiem 45 lat. W odpowiedzi na skargę ZUS powtórzył stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu wyrażone w skardze oczekiwanie skarżącego, iż Sąd umorzy należności z tytułu składek, nie znajduje podstaw prawnych. Podnieść też trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na względzie, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej zwanej "u.s.u.s." lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa Zakładu i Zakład oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wydane w niniejszej sprawie decyzje Prezesa ZUS i Zakładu wręcz urągają postanowieniom art. 107 § 1 k.p.a. Zakład w uzasadnieniu swojej decyzji nie przywołał żadnego przepisu, który reguluje kwestię umorzenia należności. Nie wskazał dowodów, z których, jak to uznał, wynika, że "sytuacja skarżącego nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległych składek". Nie wyjaśnił, jaki przepis prawa pozwala mu odmówić umorzenia należności na podstawie własnych prognoz co do przyszłości strony. W aktach sprawy nie ma żadnego materiału dowodowego na okoliczność przyczyn zaistniałej sytuacji materialnej skarżącego, a pomimo to Zakład stwierdził, iż nie jest ona wynikiem ani klęski żywiołowej, ani też żadnego innego nadzwyczajnego zdarzenia. Organ wskazał na 10-letni okres przedawnienia należności, ale nie wskazał, jakie ma to znaczenie w sprawie umorzenia należności. Prezes Zakładu nie zważając na wady decyzji pierwszoinstancyjnej sam powielił błędy w niej zawarte. Nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że opłacenie należności nie pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz że w sprawie nie zachodzi nieściągalność należności. Ograniczył się wyłącznie do autorytatywnego stwierdzenia, że tak jest. Nie sposób uznać, aby takie uzasadnienia decyzji spełniały wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i były zgodne z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Brak w nich przedstawienia stanu faktycznego, w oparciu o który organy dokonały subsumcji. Nie zostały wskazane dowody, które organy wzięły pod uwagę dokonując oceny sytuacji majątkowej zobowiązanego, nie zostały w nich przywołane przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Znajdują się w nich wyłącznie niczym nieuzasadnione twierdzenia dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego (a nawet jego przyszłej sytuacji) i gołosłowne twierdzenia, iż nie występują przesłanki umorzenia należności. Nie zostały rozważone argumenty skarżącego dotyczące jego sytuacji majątkowej, a w szczególności, iż jest osobą bezrobotną, na pięcioosobową rodzinę przypada dochód w wysokości ok. 600 zł miesięcznie i korzysta z pomocy społecznej. Wobec tego podkreślenia wymaga, że organ administracji ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia typu "obecna sytuacja nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia należności" nie wypełnia wymagań budowy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez stronę. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez stronę okoliczności mogą wpłynąć na jej zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji takich elementów nie zawiera, podobnie jak brak w nich odniesienia do przedłożonych przez skarżącego dowodów. Z całą mocą należy podkreślić też, zważywszy na stanowisko Zakładu dotyczące przypuszczeń na temat możliwości poprawy sytuacji majątkowej skarżącego, iż przyczyną odmowy umorzenia należności nie mogą być zdarzenia przyszłe, które z oczywistych względów nie mogą być znane ani organowi, ani stronie. Ustawodawca stworzył mechanizmy prawne umożliwiające umorzenie należności według stanu majątkowego strony aktualnego w czasie rozpatrywania wniosku o umorzenie należności. Tak więc przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych składek organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżący. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd zważył również, iż organy przed wydaniem swoich decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązku nałożonego art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.