I OSK 60/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 332/05 w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 16 marca 2005 r. (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r., II SA/Ol 332/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., z dnia 16 marca 2005 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta O., z dnia 13 stycznia 2005 r., (...), w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr 49/13 położonej w O. - Osiedle G., stanowiącej własność R. F., stała się ostateczna w dniu 2 grudnia 2003 r. Podział tej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Dowodem potwierdzającym wzrost wartości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość nieruchomości wzrosła o 65.060 zł. Stosownie do uchwały Rady Miasta O., z dnia 14 listopada 2001 r., organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości, tj. w kwocie 32.530 zł. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 98a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł R. F. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 136 Kpa, przez nieprzeprowadzenie wnikliwego i dokładnego postępowania w celu ustalenia stanu rzeczywistego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nadto zarzucił naruszenie art. 6 Kpa oraz art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieprzeprowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującym prawem. Stwierdził, że jego zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego nie zostały uwzględnione przez organy administracyjne. W szczególności operaty nie podają okoliczności i czynników, które powodują wzrost wartości nieruchomości. Brak odpowiedzi dlaczego sam podział powoduje wzrost wartości nieruchomości. W ocenie skarżącego, przyjęto niewłaściwe obiekty porównawcze. Nadto, operaty nie zawierają danych, na podstawie których przyjęto ceny rynkowe. Odnośnie do procedury skarżący zarzucił, iż rzeczoznawca majątkowy nie powiadomił go o czynnościach związanych z oględzinami nieruchomości. Skarżący nie otrzymał wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 14 lutego 2005 r., ani aneksu z dnia 22 września 2004 r., potwierdzającego aktualność operatu na dzień podjęcia decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Organ wywodził, że spełnione zostały przesłanki umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy jest prawidłowy, a zawarte w nim ustalenia odpowiadają rzeczywistości. Ponadto, opłata ustalona została zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miasta O. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według Sądu, ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w sposób zgodny z art. 98a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm./. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd stwierdził, że przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza i charakterystyka rynku nieruchomości O. nie narusza par. 52 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 230 poz. 1924/, obowiązującego w dacie sporządzenia operatu. Rzeczoznawca wykazał, poprzez zestawienie przyjętych do analizy rynku lokalnego nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, iż czynnikiem warunkującym wzrost ceny jest powierzchnia nieruchomości. Średnia cena sprzedaży działek o małej i średniej wielkości była wyższa, niż działek o powierzchni ponad 1 ha. Zdaniem Sądu zatem, sam podział nieruchomości na mniejsze działki skutkuje wzrostem ceny jednostkowej tego gruntu. Nadto, z treści operatu wynika, że do porównania przyjęto obiekty o podobnym charakterze, funkcji, będące przedmiotem transakcji w obrocie cywilnoprawnym. Zdaniem Sądu, zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 207 poz. 2109/, nie przewidują obowiązku zamieszczenia w operacie szacunkowym danych, na podstawie których rzeczoznawca przyjmuje ceny rynkowe i określenia wagi tych cech. W operacie uwzględniono okoliczności dotyczące lokalizacji przedmiotowych nieruchomości. Fakt oszacowania wartości łącznie ośmiu działek o zbliżonych cechach i przyjęcia średniej ceny jednostkowej nie dyskwalifikuje operatu. Bezpodstawny jest także, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut dotyczący nieokreślenia wartości nieruchomości według cen na dzień wydania decyzji. Zgodnie z art. 156 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sporządzenie w dniu 22 września 2004 r. aneksu do operatu szacunkowego, potwierdzającego jego aktualność w nowym stanie prawnym powoduje, że bezpodstawne są zarzuty opierające się na fakcie nowelizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Nawiązując do zarzutów naruszenia procedury Sąd stwierdził, że w dniu 22 listopada 2004 r. skarżący odebrał kopie operatów szacunkowych. Zapoznano skarżącego z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący miał także dostęp do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Mógł się z tymi materiałami zapoznać, co zresztą uczynił i skorzystał z możliwości wypowiedzenia się co do powyższego. Nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego przed Sądem, w trybie art. 106 par. 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia, przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, skargi R. F. na działalność zawodową rzeczoznawcy majątkowego. Sąd odnotował brak przesłanki z art. 125 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazując, iż postępowanie przed Komisją nie jest postępowaniem administracyjnym. Skargę kasacyjną wniósł R. F., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, par. 51 ust. 1 i 2, par. 52 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 4 i par. 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego, przez co przeprowadzono postępowanie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, które, jak zaznaczył skarżący, “podano powyżej". W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż w okresie między sporządzeniem operatu szacunkowego, a rozpatrzeniem odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zmienione zostały przepisy prawa materialnego. Zwrócił uwagę na zmianę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzoną dnia 22 września 2004 r. Podniósł, że od tej daty obowiązuje również nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 207 poz. 2109/. Powtórzył zarzuty pod adresem operatu szacunkowego. Przypomniał, że nie doręczono mu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego i aneksu z dnia 22 września 2004 r. do operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W ocenie organu, norma art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie była w sprawie w ogóle stosowana. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. brak jest w par. 51 ust. 1 i 2, w par. 52 ust. 1 pkt 8 i ust. 4. Natomiast par. 56 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia mógł być naruszony, gdyby stanowił podstawę rozstrzygania, co najwyżej poprzez niezastosowanie go w trakcie szacowania nieruchomości. Zarzut błędnej wykładni nie ma więc uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm./. Przepis ten stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Hipoteza przywołanego przepisu intertemporalnego obejmuje między innymi dzień wejścia w życie niniejszej ustawy. Niewątpliwie “niniejszą ustawą" jest właśnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z mocy jej art. 242, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Dalszą przesłanką zastosowania art. 233 jest to, aby sprawa była wszczęta, lecz nie zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono więc zasadę natychmiastowego działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Norma ta wskazuje na dalszy bieg spraw, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1997 r. /por. Jan Szachułowicz [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska “Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 546/. Przepis ten nie odnosi się do ustaw nowelizujących ustawę o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to także ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. 2004 nr 141 poz. 1492/. Ustawa ta zawierała zarówno przepis normujący jej wejście w życie /art. 19/, jak i własne przepisy przejściowe /art. 12-17/. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte z urzędu. Przepis art. 61 par. 3 Kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwsza czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania /art. 61 par. 4 Kpa/ - por. Roman Hauser “Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998 nr 1 str. 8. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia spornej opłaty adiacenckiej zostało skierowane do skarżącego w dniu 26 października 2004 r., a doręczone stronie w dniu 4 listopada 2004 r. Sprawa nie została zatem wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był więc w ogóle stosowany ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym. Bezzasadny jest, w tej sytuacji, zarzut błędnej wykładni tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. F. podniósł fakt nowelizacji, z dniem 22 września 2004 r., ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanie nowego rozporządzenia regulującego wycenę nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego, łącząc te zmiany stanu prawnego z kwestią aktualności operatu szacunkowego. Nie odnosząc się do zasadności wywodu zawartego, w tej kwestii, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skonstatować należy, iż argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie może być utożsamiana z podstawami kasacyjnymi. Przepis art. 176 p.p.s.a., określający wymogi skargi kasacyjnej, stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. “przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Oznacza to, w powiązaniu z treścią art. 174 p.p.s.a., że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozwinięciem i uszczegółowieniem podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie nie może być zatem odczytywane jako treść zawierająca, oprócz tego rozwinięcia i uszczegółowienia, inne podstawy, niż wskazane wcześniej jako podstawy skargi kasacyjnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie zarzutów wadliwie sporządzonej kasacji i “poszukiwanie" przepisów z którymi można by powiązać, wskazywaną dopiero w uzasadnieniu, wadliwość wykładni dokonanej przez Sąd /patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04 - nie publ./. W efekcie skład orzekający przyjął, iż omawiana cześć uzasadnienia, nie stanowiła, wymaganego przepisem art. 174 p.p.s.a., zgłoszenia podstawy skargi kasacyjnej. Ocena ta prowadzi do wniosku, że powołana przez skarżącego podstawa kasacyjna, w postaci naruszenia art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wadliwa. Zaznaczyć warto, iż wadliwość powołanej podstawy nie powoduje odrzucenia skargi kasacyjnej /por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek “Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 412/. Wadliwość ta mieści się w pojęciu braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Taki brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej skutkuje zaś, według art. 184 p.p.s.a., oddaleniem skargi kasacyjnej. Nie można zaaprobować także drugiej, zgłoszonej przez skarżącego, podstawy skargi kasacyjnej. Trzy z przywołanych w tej podstawie przepisów nie występują w akcie normatywnym wskazanym przez skarżącego, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis par. 51 tego rozporządzenia nie jest podzielony na ustępy, a zatem powołanie ustępu 1 i 2 tego przepisu nawiązuje do norm nieistniejących. W przepisie par. 52 ust. 1 nie ma podziału na punkty. Odwołanie się do par. 52 ust. 1 pkt 8 to także wskazanie przepisu nieistniejącego. Nie istnieje również przepis par. 52 ust. 4 omawianego rozporządzenia. Błędne powołanie się w podstawie skargi kasacyjnej na nieistniejący w akcie normatywnym przepis skutkuje wadliwością tej podstawy /por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04 - nie publ., treść zamieszczona w Lex nr 165775/. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, czy uściślania podstaw kasacyjnych /por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1588/04 - nie publ./. Czwarty z przywołanych w tej podstawie skargi kasacyjnej przepisów to par. 56 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Nakazuje on przedstawienie w operacie szacunkowym analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji nie jest zasadny. Sąd nie odczytał przepisu par. 52 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad (...), obowiązującego w dacie sporządzenia operatu szacunkowego, jak i odpowiednika tego przepisu, tj. par. 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w sposób nieprawidłowy. Sąd pierwszej instancji, tak samo zresztą jak skarżący i organy administracyjne, wyłożył dyspozycję omawianego przepisu jako obowiązek zawarcia w operacie szacunkowym wymienionych elementów sposobu dokonania wyceny nieruchomości. Ocena prawidłowości zastosowania się do tej dyspozycji przez rzeczoznawcę majątkowego jest zagadnieniem z zakresu zastosowania przepisu, a nie jego wykładni. Za błędną wykładnię należy przyjmować wadliwe zrozumienie treści przepisów /por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2004 r., GSK 888/04 - nie publ./. W omawianej podstawie skargi kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu nieprawidłowego zastosowania przepisu par. 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Również zatem w tym zakresie, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.