IV SA/Wa 1469/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji IV SA/Wa 1469/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia P. N. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], którym nie uzgodniono decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] w D. gmina S. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał jedynie, iż przyczyną odmowy było to, iż projektowana inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko ponieważ zabudowa działki [...] wraz z infrastrukturą w postaci ogrodzenia itp., przetnie naturalny ciąg zwierząt w kierunku drogi krajowej [...] i dalej do przejścia dla zwierząt dużych. Wyrażenie zgody na inwestycję spowoduje, że bezzasadnym stałaby się budowa tego przejścia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, iż zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami - w niniejszej sprawie organem tym jest Dyrektor [...] Parku Narodowego. Uzasadniając rozstrzygniecie organ stanął na stanowisku, iż wobec konieczności harmonizowania polityki przestrzennej otuliny z tą prowadzoną na terenie Parku Narodowego, stosownie do art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zakazy ustanowione w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy odnoszące się do parków narodowych dotyczą również jego otulin. Planowana inwestycja ze względu na jej usytuowanie, negatywnie wpłynęłaby na migrację będących pod ochroną dziko występujących zwierząt na terenie [...] Parku Narodowego i jego enklawy "T. " stanowiące obszar ochrony ścisłej, leżącej na terenie otuliny. Zamierzona inwestycja na działce nr [...] wraz z infrastrukturą w postaci ogrodzenia przecięłaby naturalną trasę IV SA/Wa 1469/06 zwierząt w kierunku planowanej drogi krajowej [...] z budową estakady jako przejścia dla zwierząt. Zatem naruszenie łączności "korytarza ekologicznego" może przyczynić się do pojawienia się efektu "wyspy" w enklawie oddzielonej od głównego kompleksu [...] Parku Narodowego. Tereny przylegające do granic Parku wraz z terenami będącymi w granicach Parku tworzą nierozerwalną całość. Stan rzeczy i działania w bezpośrednim sąsiedztwie Parku i jego otuliny mają szczególne znaczenie dla obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody w samym Parku. Minister Środowiska podniósł, iż wpływ zagrożeń związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji dla obszarów chronionych Parku i jego otuliny byłby znaczący i trudny do oceny. Odnosząc się do jednego z zarzutów P. N. organ stwierdził, iż nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania ustalenie okoliczności, które przyczyniły się do wydania pozwolenia na budowę w stosunku do działek sąsiednich. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. N. W skardze wskazał, iż wspólnie z żoną jest właścicielem działki numer [...] położonej w obrębie D. gmina S. Jest to jego jedyna nieruchomość, którą pragnął wykorzystać na poprawę swoich warunków mieszkaniowych i bytowych, co uniemożliwił mu Dyrektor [...] Parku Narodowego oraz Minister Środowiska wydając przedmiotowe postanowienia. Ponadto skarżący podniósł, że jego działka znajduje się tylko w 1/5 swej powierzchni w otulinie Parku na dowód czego załączył mapkę [...] Parku Narodowego z zaznaczoną otuliną, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] października 1996 r. w sprawie [...] Parku Narodowego oraz mapkę terenu z częściowym zaznaczeniem kierunku przebiegu linii energetycznej wyznaczającej granice otuliny Parku. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają IV SA/Wa 1469/06 się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r. zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a ponadto z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 15 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Podstawą wydania przez Dyrektora [...] Parku Narodowego oraz Ministra Środowiska postanowień były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności przyrody. Formą ochrony przyrody, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest park narodowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy) – [...] Park Narodowy. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Tworzy się go w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego, która ma na celu jego ochronę. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, iż zakazy wynikając z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody odnoszące się do parków narodowych, dotyczą IV SA/Wa 1469/06 również jego otuliny. Stanowisko powyższe nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Zarówno z wykładni językowej, jak również celowościowej nie można wyprowadzić tezy, iż zakazy odnoszące się do parków dotyczą także jego otuliny. Przede wszystkim otulina jest formą przejściową pomiędzy parkiem narodowym, obszarem objętym ścisłą regulacją dopuszczonych zachowań, a terenem który nie podlega ochronie ze względu na walory przyrodnicze. Nie stanowi ona wartości chronionej samej w sobie lecz służy zabezpieczeniu parku przed zagrożeniami zewnętrznymi. Wobec powyższego nie może ona podlegać analogicznym ograniczeniom takim jakie dotyczą parków. Stąd nie zawarto w ustawie o ochronie przyrody regulacji, która zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 przenosi na obszary otuliny. Ochronie zatem przewidzianej w powołanym wyżej przepisie podlegają tylko tereny należące do parków narodowych i tylko do tych terenów znajdują zastosowanie zakazy, co do zasady. Odnośnie natomiast otuliny, to organ powinien zbadać, czy przedsięwzięcie planowane na jej terenie wpływa i w jaki sposób na walory obszaru chronionego przez tą otulinę tzn. parku narodowego i czy w związku z tym konieczne jest określone ograniczenie, co do jego zagospodarowania. Z istoty rozstrzygnięcie takie będzie w szczególności wymagało zachowania rygorów przewidzianych w art. 7 kpa, 77 kpa, 107 kpa. Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w postanowieniu aby można było uznać je za prawidłowe. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. IV SA/Wa 1469/06 W ocenie Sądu organ I instancji oraz Minister Środowiska uchybiły wyżej wskazanym przepisom. Uzasadnienie postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż planowana inwestycja na działce [...] wraz z infrastrukturą w postaci ogrodzenia itp. przetnie naturalny ciąg zwierząt. Wyrażenie zgody na tę inwestycję spowoduje, że bezzasadnym stałaby się budowa przejścia dla zwierząt. Takiego uzasadnienia odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać za prawidłowe. Organ I instancji nie wskazał bowiem na jakich dowodach oparł swoje twierdzenia czy też jakim dowodom odmówił wiarygodności. Nie wskazał podstaw na jakich oparł postawioną w uzasadnieniu tezę. W szczególności akta sprawy nie zawierają mapy ani innego opracowania przestrzennego wskazującego przebieg korytarzy ekologicznych względem projektowanego przedsięwzięcia. Nie wyjaśniono na jakiej części nieruchomości planowane jest przedsięwzięcie (skarżący twierdzi, iż jedynie 1/5 działki zlokalizowana jest w otulinie), a więc czy mogą go dotyczyć ewentualne ograniczenia związane z lokalizacją na terenie otuliny. W końcu, o ile przedsięwzięcie miałoby być realizowane na obszarze otuliny wyjaśnienia wymaga czy nie byłoby to możliwe w przypadku zachowania określonych warunków, które wykluczałyby ograniczenie migracji zwierząt o ile przedsięwzięcie planowane jest w obszarze takiej migracji. Minister Środowiska jako organ odwoławczy miał obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę co oznacza rozpoznanie sprawy na nowo, przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez drugą instancję. Utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji powtarzając i jednocześnie wzbogacając jego argumentację. Organ odwoławczy twierdząc, iż : "(...) wpływ zagrożeń związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji na dz. [...] dla obszarów chronionych Parku i jego otuliny byłby znaczący i trudny do oceny(...)" wykazał się niekonsekwencją. Skoro bowiem na wstępie uznał, iż zakazy dotyczące parku odnoszą się do ich otuliny, bezprzedmiotowe było wykazywanie w dalszym ciągu wpływu ewentualnych zagrożeń przedsięwzięcia w postaci budynku jednorodzinnego na park i otulinę. Jeżeli istnieje ustawowy zakaz, a inwestycja mieści się w katalogu działań zakazanych, wystarczy wykazanie tych okoliczności, zbędne jest natomiast badanie oddziaływań tej zakazanej inwestycji na obszary chronione. Dalej, w ocenie Sądu, organ z naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego przeprowadził wywód stojąc na stanowisku, iż jego IV SA/Wa 1469/06 obowiązkiem jest ochrona takiej otuliny. W ocenie Sądu stanowisko to jest wadliwe. Otóż otulina ma na celu ochronę parku i analiza ewentualnego oddziaływania inwestycji winna dotyczyć walorów chronionych parku, nie zaś otuliny. Nadto organ uzgadniający winien ocenić z mniejszym lub większym prawdopodobieństwem zagrożenia inwestycji dla parku, nie zaś stwierdzić, że wpływ tych zagrożeń "byłby (...) trudny do oceny". Nadto należy zważyć, iż zaskarżone postanowienie nie odnosi się w znacznej mierze do zarzutów podniesionych w zażaleniu wniesionym przez P. N. Nie można wykluczyć, iż ponownie wydając rozstrzygnięcie i kierując się wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku organ dojdzie do tych samych wniosków. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie takie nie będzie obarczone wadami polegającymi na naruszeniu obowiązujących przepisów. Sąd administracyjny natomiast powołany jest do oceny legalności tj. zgodności z przepisami. Stwierdzenie uchybień przez Sąd skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy P.p.s.a.