II SA/Rz 12/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania kominów -skargę oddala- II SA/Rz 12/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wykonania kominów przez A. i W. K. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, powołując jako podstawę prawną przepis art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez A. i W. K. kominów – spalinowy i wentylacyjny – wykonanych ze stali nierdzewnej, ocieplone i zamocowane zostały na ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ I instancji w uzasadnieniu naprowadził, że kominy te zostały wykonane w celu wyeliminowania zagrożenia życia i zdrowia ludzi, a instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, wskazując przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane, ani zgłoszenia właściwemu organowi – art. 30 ust. 1 cyt. ustawy. Wobec tego zasadnym było orzeczenie o umorzeniu postępowania. J. P. nie zgodził się ze stanowiskiem PINB i złożył odwołanie, a w nim pisze: "nie zgadzam się z kominami ze stali w moich oknach". Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji wydał decyzję kasacyjną. W uzasadnieniu naprowadził, iż objęta odwołaniem decyzja oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. W postępowaniu administracyjnym nie brały udziału osoby, które winny być jego uczestnikami. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, iż współwłaścicielami przedmiotowego budynku, jak również działki na której budynek jest zlokalizowany oprócz J. P., A. K., W. K., jest również J. K., K. U., H. K. i W. K. Organ I instancji pominął tą okoliczność i nie ustalił osób, którym przysługuje przymiot strony. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym strony bez jej winy jest podstawą do uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto dokonując oceny merytorycznej orzeczenia pierwszoinstancyjnego ustalono, iż umorzenie postępowania jest przedwczesne. Inwestorzy w 2000 r. dobudowali do budynku mieszkalnego dwa kominy: wentylacyjny i spalinowy ze stali nierdzewnej o wysokości 6 m, które zostały zamocowane do ściany zewnętrznej budynku. Na ich wykonanie nie posiadają pozwolenia na budowę i nie dokonano również zgłoszenia. Organ przyjął, iż na podstawie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego na instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę, następnie przywołując przepis art. 30 ust. 1 cyt. ustawy stwierdził, iż również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia na budowę. Zgodnie z art. 30 pkt 3 lit. b instalowanie urządzeń powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia. Definicję "urządzenie techniczne" zawiera art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego przywołana przez PINB kwalifikacja robót jest nieprecyzyjna a wręcz nieprawidłowa. Kominy zawsze, bez względu na zastosowane rozwiązania materiałowe nie stanowią urządzenia technicznego związanego z obiektem, ani też urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15, lecz są integralną częścią budynku i stanowią część tego obiektu budowlanego, zatem bezpodstawne jest przyjęcie, że nie istnieje w prawie materialnym przepis stanowiący podstawę prawną do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne jest zastosowanie art. 105 k.p.a. Również wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, a to iż kominy wykonano z uwagi na konieczność wyeliminowania zagrożenia życia są bezpodstawne. Organ prowadząc ponownie postępowanie dla prawidłowego zakwalifikowania, jakie roboty zostały wykonane, winien ustalić, czy w miejscu wybudowanych kominów istniały wcześniej kominy, czy też jest to budowa nowych kominów. W protokole z 28 czerwca 2001 r. J. P. twierdzi, iż kominy te nie zostały wybudowane w miejsce kominów dotychczasowych. Organy nie wyjaśniły tej sprawy, brak również w aktach dokumentów na tą okoliczność. Ponadto z akt wynika również, iż budynek Nr 17 w M. znajduje się w obszarze prawnie chronionego układu urbanistycznego. Ten aspekt również nie został zauważony przez organ. Nie budzi zatem wątpliwości, iż rozstrzygnięcie organu na podstawie art. 105 jest przedwczesne. Ze względu na fakt, iż w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione. W skardze na tą decyzję J. P. nie wskazał kierunku jej weryfikacji. Brak również uzasadnienia skargi, pisze jedynie "nie ma takiej możliwości aby kominy stały w oknie ludzi". Dołączył do skargi również pismo sądu powszechnego Wydział Karny pt. "podstawowe prawa pokrzywdzonego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest sposób rozstrzygnięcia przewidziany w art. 138 k.p.a., a to: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Decyzja kasacyjna, wydana na podstawie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wg art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, wobec tego organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Odnosząc powyższe do realiów sprawy będącej przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie brały udziału osoby, które są współwłaścicielami przedmiotowego budynku, a to J. K., K. U., H. K. i W. K. Wobec faktu, że organ przeprowadził postępowanie pierwszoinstancyjne nie ustalając osób, którym przysługuje przymiot strony, naruszył przepis art. 28 k.p.a. Brak udziału w postępowaniu strony bez jej winy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest podstawą do wznowienia postępowania, a konwalidowanie tego braku nie jest możliwe. Decyzja kasacyjna zatem może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., to jest wtedy, gdy zdaniem organu odwoławczego organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 136 k.p.a. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji objętej skargą organ wskazał w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich czynności winien dokonać organ prowadząc ponownie postępowanie. Zdaniem Sądu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ pierwszej instancji musi ponownie w całości przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej jest zasadne. Podnoszona w oświadczeniu złożonym na rozprawie przez uczestników postępowania A. K. i W. K. okoliczność, iż inwestycja była prowadzona w 2000 r., a wówczas wskazane przez organ odwoławczy osoby nie miały przymiotu strony nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 /ONSA 1997, Nr 1, poz. 35/ podkreślił "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej /wyrok NSA z 24 lutego 1992 r. nie publ./. Uczestnicy podnieśli również, iż odwołanie J. P. złożone zostało w nieprawidłowy sposób. Zarzutu tego nie można również potwierdzić na podstawie akt sprawy. Bezspornym jest iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doręczona została skarżącemu w sposób zastępczy. Przesyłka była dwukrotnie zawizowana, a to: 18 lipca 2005 r. i 26 lipca 2005 r., a następnie zwrócona do organu. W aktach znajduje się pismo J. P. z 12 sierpnia 2005 r. /data stempla pocztowego/ adresowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewody i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a z jego treści można ustalić, że domaga się udzielenia odpowiedzi, czy kominy zostały zainstalowane zgodnie z prawem, a w dalszej części napisał, iż sprzeciwia się jakiejkolwiek decyzji dotyczącej istnienia kominów ze stali. Ponownie pytany potwierdził jakie są intencje jego pisma z dnia 12 sierpnia 2005 r. Wprawdzie pismo to nie zostało zaopatrzone nagłówkiem "odwołanie" ani też nie zawiera daty wydania zaskarżonej decyzji, lecz zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyduje treść pisma, a nie jego tytuł. Pismo to zostało złożone w ustawowym terminie do złożenia odwołania. Uczestnicy postępowania podnieśli w oświadczeniu, iż zarzut organu, że budując kominy nie dokonali zgłoszenia jest bezzasadny. Nadmienić wypada, iż okoliczność ta nie legła u podstaw wydania decyzji kasacyjnej objętej skargą. Jedynie w uzasadnieniu organ wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie należy ponownie przeanalizować treść przepisów art. 3, art. 29 i 30 ustawy prawo budowlane, niczego zresztą nie przesądzając, ani nie wypowiadając się w tym zakresie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ Sąd skargę oddalił. 4.12.2006 r. PK