IV SA/Wa 1662/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006r. o zawieszeniu postępowania - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - w sprawie wszczętej z wniosku J. i W. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr ewidencyjny [...], położonej przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż powodem zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji było toczące się postępowanie administracyjne w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, zatem do czasu rozstrzygnięcia w w postanowienia nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej działki. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - powinien wyjaśnić, czy sprawa nakazania doprowadzenia przewodu dymowego do stanu zgodnego z inwentaryzacją projektową budynku wybudowanego na działce nr [...] jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku oraz czy postępowanie to w dalszym ciągu się toczy. W aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że organ pierwszej instancji dokonał ustaleń w tym zakresie. A. K. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniosła, iż w sierpniu 2001 r. nastąpiła lokalizacja samowoli budowlanej budynku gospodarczego będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a "usytuowanego w ostrej granicy z jej posesją". Wniosła o zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, albowiem - jej zdaniem - wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia "lokalizacji budynku". Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2006r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (zwanego inaczej: prejudycjalnym) rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). Organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ pierwszej instancji za zagadnienie wstępne - dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej - uznał toczące się "postępowanie administracyjne w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego" i opierając się na wskazanej podstawie postanowił zawiesić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym nie wskazał przedmiotu postępowania toczącego się przed organem do spraw budowlanych. Dokonało tego dopiero w postępowaniu odwoławczym - w zaskarżonym skargą akcie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazując, iż chodzi o sprawę nakazania doprowadzenia przewodu dymowego do stanu zgodnego z inwentaryzacją projektową budynku wybudowanego na działce wnioskodawców, będącego zarazem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie rozpoznania zażalenia organ odwoławczy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. - uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał, iż wyjaśnienia wymaga, czy postępowanie, z powodu którego zawieszono sprawę o ustalenie warunków zabudowy spełnia przesłanki zagadnienia wstępnego i czy nadal się toczy. W świetle przedstawionych okoliczności - w ocenie Sądu - organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Otóż zgodnie z treścią powołanej normy organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Innymi słowy, może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Sytuacja odpowiadająca treści cytowanego przepisu w sprawie nie zachodzi. Kwestia wyjaśnienia, czy toczące się postępowanie administracyjne przed organem do spraw budowlanych, ma cechy zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz czy nadal trwa, nie wymaga przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, lecz dokonania oceny w aspekcie przedmiotowego pojęcia procesowego, czy dane postępowanie administracyjne toczące się przed innym organem podpada pod hipotezę normy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i bez wątpienia tego w ramach swoich uprawnień może dokonać sam organ odwoławczy. Dochodząc do takiego stanowiska Sąd miał też na uwadze zasadę dwuinstancyjności, unormowaną w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją czy postanowieniem organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sąd - oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia - nie wypowiedział się w kwestii zasadności zawieszenia postępowania z powodu wskazanego przez organ, albowiem w tym względzie miał na uwadze treść art. 134 §2 P.p.s.a. Organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. -orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego nie postanowiono wobec braku wniosku skarżącej w tym przedmiocie.