I OSK 380/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 710/05 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt II SA 710/05, oddalił skargę Z. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 17 lutego 2005 r. Nr 168/Kadr, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji Sąd przytoczył treść decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z 9 grudnia 2002 r. Nr 3830/Kadr, wydanej na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), którą wypowiedziano mjr Z. G. stosunek służbowy, pełniącemu zawodową służbę wojskową na stanowisku Szefa Sekcji Rozpoznania Radiowego w 2 Pułku Radioelektronicznym w stopniu etatowym kapitana (stopień etatowy zachowany major). Przyczyną wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej było rozformowanie 2 Pułku Radioelektronicznego na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia 4 października 2001 r. i rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia 30 października 2001 r., w wyniku którego oficer utracił stanowisko. W ramach działań podjętych w Departamencie Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON, związanych z wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe ustalono, że brak jest możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe stosownie do posiadanych kwalifikacji. Decyzja ta doręczona została skarżącemu w dniu 16 grudnia 2002 r. i wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. W dniu 10 sierpnia 2004 r. Z. G. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego z dnia 9 grudnia 2002 r. Nr [...], zarzucając rażące naruszenie zasad kpa, wyrażonych w przepisie art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 § 3 kpa oraz art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez przyjęcie, że brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Zdaniem strony, w rzeczywistości istniała realna możliwość wyznaczenia go na stanowisko, ponieważ w teczce Sygn. akt I OSK 380/06 personalnej jest wniosek dowódcy nowosformowanej jednostki, tj. 2 Ośrodka Radioelektronicznego, poparty przez Szefa Generalnego Zarządu Rozpoznania Wojskowego o wyznaczenie go na stanowisko starszego dyżurnego operacyjnego w tej jednostce, które odpowiadało jego kwalifikacjom. Wskazał, że obowiązki na tym stanowisku wykonywał w rozformowanej jednostce, a także w jednostce nowosformowanej, będąc w dyspozycji dowódcy do czasu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 17 lutego 2005 r. Nr 168/Kadr, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia 3 listopada 2004 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia 9 grudnia 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenie nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa, ponieważ wypowiedzenie nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy pragmatycznej, obowiązującej w dacie wydania decyzji. Odnosząc się do wskazanej przez Z. G. możliwości wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe starszego dyżurnego o stopniu etatowym kapitana, które zostało mu zaproponowane przez Dowódcę 2 Ośrodka Radioelektronicznego w dniu 1 lipca 2002 r. wyjaśniono, że dowódca jednostki wojskowej mógł jedynie prowadzić rozmowę kadrową w celu ustalenia, czy zainteresowany wyraziłby zgodę na przyjęcie określonego stanowiska służbowego. Zgodnie bowiem z § 63 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych w przypadku rozformowania jednostki, dowódca jednostki kieruje żołnierzy zawodowych zgodnie z rozkazem właściwego przełożonego, posiadającego uprawnienia w zakresie wyznaczenia na stanowisko służbowe. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwym organem wojskowym wyznaczającym na stanowisko służbowe żołnierza zawodowego i z niego zwalniającym, jest do stopnia kapitana włącznie Szef Sztabu Generalnego WP, a nie Dowódca 2 Ośrodka Radioelektronicznego. Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem z dnia 3 października 2002 r. wyznaczył na stanowiska służbowe starszych dyżurnych operacyjnych w Ośrodku Radioelektronicznym w Przasnyszu innych oficerów. Sygn. akt I OSK 380/06 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. G. zarzucił naruszenie prawa stwierdzając, że decyzja z 9 grudnia 2002 r. rażąco narusza prawo, a szczególnie art. 6, 7 i 107 kpa oraz art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez niespełnienie przesłanki braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Zdaniem skarżącego nie może stanowić braku tej możliwości fakt nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż przyjęcie braku możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe poprzedziła analiza możliwości usytuowania żołnierza w siłach zbrojnych, co dokumentuje notatka z dnia 5 grudnia 2002 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga ustalenia, czy dana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w indywidualnych sprawach dotyczy prawa procesowego oraz materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Z dyspozycji art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji wynikają dwa warunki, które musza być spełnione łącznie, aby organ wojskowy mógł dokonać wypowiedzenia: 1. jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, 2. brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe. Ponadto musi istnieć związek przyczynowy między rozformowaniem jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem stosunku służbowego. Sygn. akt I OSK 380/06 Za niekwestionowane uznaje Sąd, że wypowiedzenie wynikało z rzeczywistego rozformowania jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę, jednakże – zdaniem Sądu – nastąpił także i drugi warunek. Dokumenty kadrowe znajdujące się w aktach sprawy wskazują bowiem, że powołany do tego organ analizował możliwości wykorzystania skarżącego na innych stanowiskach służbowych w siłach zbrojnych, ale w związku ze zmianami organizacyjnymi połączonymi z etatyzacją i problemem zagospodarowania kadry zawodowej, która utraciła stanowiska służbowe brak było możliwości wykorzystania na innym stanowisku służbowym. Prowadziło to do uznania, że organ prawidłowo przyjął brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i oddalenia skargi przez Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G., reprezentowany przez adwokata R. C. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 kpa i naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Skarga kasacyjna domaga się na podstawie art. 188 ustawy Ppsa uchylenia zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji Ministra Obrony Narodowej, a nadto stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 9 grudnia 2002 r. Nr [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, iż naruszenie prawa materialnego art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych polegało na tym, że nie zostały spełnione łącznie obie przesłanki. Wobec rozformowania jednostki niewątpliwie została spełniona pierwsza przesłanka, natomiast organy wojskowe nie wykazały, że brak było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Z akt wynika, iż bezskutecznie poszukiwano stanowiska dla zwolnionego żołnierza w instytucjach MON czy też Sztabie Generalnym, lecz nieuwzględniono faktu wystąpienia z wnioskiem dowódcy jednostki wojskowej powstałej w miejsce 2 Pułku o wyznaczenie skarżącego na stanowisko starszego dyżurnego operacyjnego, które wykonywał przez okres dwóch lat, a które odpowiadało dotychczas zajmowanemu. Organ ten zresztą nie zaprzecza Sygn. akt I OSK 380/06 podnosząc, że organem właściwym był Szef Sztabu Generalnego, a nadto na stanowisko to wyznaczeni zostali inni oficerowie nieposiadający żadnej wysługi emerytalnej. Przytoczone w piśmie organu motywy odmowy wyznaczenia na stanowisko, tj. osiągnięcie wieku emerytalnego, nie stanowią przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Podana przyczyna powodowała zwolnienie w innym trybie niż przyjęty w kwestionowanej decyzji. Organy wojskowe obowiązane są przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 kpa), prawdy materialnej (art. 7 kpa) pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) i zasady informowania stron, a także muszą wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W tej sprawie organy wojskowe dopuściły się naruszenia wszystkich wymienionych reguł procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodem jest uzasadnienie obu decyzji sprowadzające do przytoczenia okoliczności faktycznych. Skarga kasacyjna podważa twierdzenie Ministra Obrony Narodowej zawarte w odpowiedzi na skargę, że Szef Sztabu Generalnego mógł swobodnie oceniać wniosek personalny dowódcy nowopowstałej jednostki. Swoboda decyzji organu nie może oznaczać dowolności, gdyż winien uzasadnić swą decyzję zgodnie z wyżej powołanymi przepisami kpa. Brak spełnienia obu przesłanek wymaganych art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy sprawia, iż decyzja winna być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 ust. 2 pkt ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niezastosowanie art. 156 § 1 kpa, co stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 183 § 1 ustawy Ppsa Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc jedynie nieważność postępowania. W tej Sygn. akt I OSK 380/06 sprawie żadna z przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, stąd będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę instancyjną tylko do postawionych w skardze zarzutów. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy stwierdzić, iż ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do braku wady rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia 9 grudnia 2002 r. jest trafna. Zasadnie Sąd ten w uzasadnieniu wyroku podkreślił szczególny charakter postępowania nadzorczego, którego istotą jest ustalenie czy weryfikowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie budzi zastrzeżeń ocena tego Sądu co do cech rażącego naruszenia prawa, które zachodzi tylko wówczas gdy naruszono normy prawne o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Dodać do tego należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż kwalifikowane naruszenie prawa zachodzić będzie w przypadku oczywistego lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych z ograniczeniem prawa strony, oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, naruszenia przepisów o trwałości decyzji, dwuinstancyjności postępowania, oczywistej sprzeczności decyzji z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność. Wychodząc z powyższych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził takiej cechy w decyzji Ministra Obrony Narodowej z 9 grudnia 2002 r., bowiem nie została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl tego przepisu właściwy organ wojskowy może dokonać wypowiedzenia stosunku służbowego jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz pełni zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż stan faktyczny ustalony w tej sprawie pozwalał na przyjęcie, że wystąpiły obie przesłanki. Nie jest bowiem kwestionowane przez stronę rozformowanie jednostki, natomiast nie można zgodzić się z oceną, iż istniała możliwość wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Sygn. akt I OSK 380/06 Stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 35 § 1 powołanej ustawy, żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych w zależności od kwalifikacji i opinii służbowej. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 przez "potrzeby Sił Zbrojnych" rozumie zapotrzebowanie na żołnierzy zawodowych w poszczególnych korpusach kadry zawodowej i korpusach osobowych (grupach i specjalnościach wojskowych), o określonych dla poszczególnych stanowisk służbowych stopniach wojskowych, wymaganych kwalifikacjach i grupach uposażenia, wynikające z etatów jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej i posiadanych środków budżetowych. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez stanowisko służbowe należy rozumieć przewidziane w etacie jednostki organizacyjnej miejsce żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki z określoną dla tego stanowiska nazwą, stopniem wojskowym, wymaganiami kwalifikacyjnymi, korpusem osobowym, grupą i specjalnością wojskową oraz grupą uposażenia. W myśl § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.) żołnierza zawodowego wyznacza się w miarę wolnych stanowisk na stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej, przy uwzględnieniu kwalifikacji wymaganych do objęcia tego stanowiska i kwalifikacji, jakie żołnierz posiada, stanu zdrowia oraz w zależności od jego opinii służbowej. Organem właściwym do wyznaczania żołnierzy zawodowych służby stałej na stanowiska służbowe do stopnia etatowego podpułkownika, zgodnie z § 49 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Tylko ten organ mógł podjąć wiążącą decyzję w sprawie personalnej żołnierza. Podjęte przez dowódcę jednostki wojskowej czynności w postaci wystąpienia z wnioskiem o wyznaczenie na stanowisko starszego dyżurnego, miały charakter propozycji i nie przesądzały ani o możliwości takiego wyznaczenia, ani tym bardziej o obowiązku. Należy podkreślić, iż wniosek dowódcy nie ma charakteru wiążącego, a organem kompetentnym w sprawie wyznaczenia był Szef Sztabu Generalnego. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że wniosek dowódcy nosi datę 1 lipca 2002 r., zaś – jak wynika z przeprowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach osobowych skarżącego w postaci pisma z Sygn. akt I OSK 380/06 17 stycznia 2005 r. – rozkazami Szefa Sztabu Generalnego z 3 października 2002 r. i 6 grudnia 2002 r., na stanowiska starszych dyżurnych operacyjnych zostali wyznaczeni inni oficerowie. Potwierdza to ustalenia organu, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę, że w dacie wypowiedzenia stosunku służbowego mjr Z. G. nie było możliwości wyznaczenia go na odpowiednie stanowisko służbowe, które to ustalenia przyjął Sąd I instancji jako podstawę wyroku, a których nie kwestionuje skarga kasacyjna ograniczając się tylko do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wobec zamieszczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodów odnoszących się do naruszenia przez organy wojskowe zasad procedury administracyjnej określonych w art. 6, 7, 8 oraz przepisów art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, przy tak sformułowanym zarzucie nie mogą one dotyczyć zaskarżonego wyroku, gdyż po pierwsze Sąd tych przepisów nie stosował, a po drugie naruszenie to, strona określa jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, a więc naruszenie, które nie mieści się w rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.