II SA/Wa 1187/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), zwolnił z dniem 31 stycznia 2006r. [...] I. W. z zajmowanego stanowiska specjalisty [...] i z dniem 1 lutego 2006r. mianował na stanowisku [...] Komendy Głównej Policji z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z dnia 19 stycznia 2006r. nr 17/06 w sprawie zmian organizacyjno – etatowych w Komendzie Głównej Policji z dniem 1 lutego 2006r. przekształcono "[...]". Uwzględniając potrzeby organizacyjne, [...] I. W. należało mianować na równorzędne stanowisko służbowe. [...] I. W. złożyła od powyższego rozkazu personalnego odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające uzasadnienie rozkazu, co uniemożliwia jego weryfikację. Podniosła, że aktualna struktura Komendy Głównej Policji nie przewiduje [...], a powołany w podstawie rozstrzygnięcia przepis ustawy o Policji jest przepisem kompetencyjnym, zaś organ nie powołał innego, który mógłby być materialnoprawną podstawą rozkazu. W ocenie [...] I. W., żaden przepis ustawy pragmatycznej nie mógł być stosowany w jej sytuacji. Dodała także, że jej dotychczasowe stanowisko nie zostało przekształcone i jakiekolwiek zmiany nie miały miejsca, gdyż na to stanowisko poszukiwany jest aktualnie inny pracownik. Zaznaczyła, że nikt nie informował jej o planowanych zmianach, nikt też nie prowadził z nią rozmów o ewentualnym zwolnieniu ze stanowiska i przeniesieniu na inne, a obecnie planowane jest oddelegowanie jej do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe w [...] Komendy Głównej Policji i orzekł, że zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego nastąpi z dniem 14 maja 2006r., a mianowanie na stanowisko służbowe specjalisty w [...] Komendy Głównej Policji nastąpi z dniem 15 maja 2006r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W motywach rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich policjantów, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej, a w jej ramach, uwzględniając potrzeby służby, decydować o obsadzie stanowisk służbowych miedzy innymi w bezpośrednio podlegającej mu Komendzie Głównej Policji. Ciążąca na Komendancie Głównym Policji odpowiedzialność za realizację celów formacji daje, obok możliwości kształtowania struktury, możliwość i uprawnienie do doboru współpracowników, którzy, w jego ocenie, zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu, wskazującego organy właściwe do dokonywania wymienionych w nim rozstrzygnięć, wynika jego kompetencyjny charakter. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających czy dozwalających na podejmowanie decyzji w tych sprawach. Niewskazanie powyższych przesłanek lub ograniczeń nie może jednak oznaczać, że organ nie może podejmować decyzji, do których został upoważniony, zwłaszcza wtedy, gdy nie zwalnia ze służby funkcjonariusza, lecz jedynie przenosi go na równorzędne stanowisko służbowe w związku ze zmianami organizacyjnymi, powodującymi likwidację dotychczas zajmowanego stanowiska. Minister, uznając decyzję Komendanta Głównego Policji za prawidłową, jednocześnie wyjaśnił, że wniesione odwołanie spowodowało konieczność zmiany terminów zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] I. W zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i art. 7 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podtrzymała argumenty, jakie podniosła w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty faktyczne i prawne, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, co nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Wprawdzie w powyższym przepisie posłużono się pojęciami "mianowania" i "zwalniania" ze stanowisk służbowych, lecz jest to norma o charakterze kompetencyjnym i w dodatku zredagowana hasłowo w oderwaniu od jej dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunki służbowe policjantów. Wątpliwym zatem wydaje się stosowanie jej jako prawnej podstawy w przypadku indywidualnych rozstrzygnięć. Ustawa o Policji była uchwalana w okresie ożywionych wysiłków władz państwowych w dążeniu do osiągnięcia w nowych rozwiązaniach prawnych standardu światowych państw demokratycznych. Wyrazem tego było precyzyjne określenie, kiedy i jakie środki rozwiązania bądź zmiany stosunku służbowego może albo wręcz musi zastosować właściwy przełożony wobec policjanta. Dotyczy to przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych i zwolnienia ze służby w Policji (kolejno art. 38, 39 i 41 omawianej ustawy). Są to ściśle określone i bezwzględnie wiążące materialnoprawne przesłanki, których rozszerzać ani zwężać nie wolno żadnemu przełożonemu policjanta. Oprócz tego w art. 36 i 37 tej ustawy przewidziano możliwość przeniesienia policjanta do pełnienia służby albo delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości oraz powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości; podano tu jedynie maksymalne okresy zmiany sposobu pełnienia służby i wskazano przełożonych, którzy mają prawo podejmować opisane czynności. Innych sytuacji, poza przejściowym okresem organizowania Policji przewidzianym w rozdziale 11, dotyczących zmiany podstawowych elementów stosunku służbowego policjantów, ustawa ta nie zna. Powyższe regulacje nie dotyczą jednak sytuacji skarżącej. Za oczywiste należy uznać prawo policjanta do dochodzenia przed sądem administracyjnym ochrony jego interesów w razie nie tylko zwolnienia ze służby, ale również przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych, ponieważ chodzi tu o podstawowe elementy stosunku służbowego. W razie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, przeniesieniu na niższe stanowisko lub zawieszeniu policjanta w czynnościach bez jednej z materialnoprawnych przesłanek decyzja przełożonego musi być uznana za sprzeczną z prawem. Omawiana ustawa nie reguluje wprost zwolnienia czy też odwołania ze stanowiska służbowego policjanta ani odwołania ze stanowiska (zwolnienia) połączonego z mianowaniem na równorzędnym stanowisku. Nie wskazuje takiej podstawy, która precyzowałaby szczegółowe warunki, jakie winny być spełnione, by mogło dojść do zwolnienia policjanta ze stanowiska i mianowania go na równorzędnym. Analizując tę kwestię, nie można jednak pomijać administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, jak i samego prawa organów Policji w kształtowaniu struktury zatrudnienia tej formacji i doboru kadry na poszczególnych stanowiskach. Oczywiście autonomia organów w tym zakresie nie może mieć charakteru absolutnego i musi mieścić się w granicach bezwzględnie obowiązującego prawa. W sytuacji skarżącej doszło do zwolnienia jej z jednego stanowiska służbowego i mianowania na innym, równorzędnym pod względem parametrów, stanowisku służbowym, w ramach tej samej jednostki organizacyjnej Policji. Nastąpiła zatem zmiana w stosunku służbowym poprzez równoczesne odwołanie z jednego stanowiska i mianowanie na drugim (równorzędnym) przy zachowaniu składników uposażenia. Dokonując oceny tego rodzaju modyfikacji stosunku służbowego funkcjonariusza, wydaje się, że zmiana ta z pozoru nie powoduje ujemnych następstw dla samej zainteresowanej. Jednak, gdy zwróci się uwagę na fakt, iż nowe stanowisko służbowe, na którym skarżąca została mianowana, jest umieszczone w [...] Komendy Głównej Policji, to ocena co do braku ujemnych skutków takiego trybu modyfikacji istotnych elementów stosunku służbowego skarżącej budzi poważne wątpliwości. Gdyby nawet przyjąć, że zwolnienie (odwołanie) funkcjonariusza ze stanowiska, połączone z mianowaniem go na równorzędnym stanowisku służbowym, dopuszczalne jest na podstawie cytowanego art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to dokonywana w tym trybie zmiana stosunku służbowego nie może się odbyć bez udziału w tym samej zainteresowanej, zwłaszcza wtedy, gdy powodem takiej modyfikacji stosunku służbowego są zmiany organizacyjno – etatowe w jednostce, prowadzące w rezultacie do przeniesienia policjanta do grupy rezerwowej. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji podał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w sprawie zmian organizacyjno – etatowych w Komendzie Głównej Policji z dniem 1 lutego 2006r. przekształcono "[...]". Tymczasem z akt personalnych skarżącej nie wynika, że była ona o tych zmianach informowana. Co więcej, brak jest jakichkolwiek dowodów, które uzasadniałyby podjęcie takiej decyzji. Nie tylko nie ma nawet kopii rzeczonego rozkazu organizacyjnego, na który powołuje się organ, ale w ogóle brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby, że zainteresowana była z nim zaznajomiona, czy to na etapie formułowania wniosku personalnego, czy też podejmowania decyzji. Nie ma również choćby odpowiedniej części rozkazu organizacyjnego, ani dokumentu świadczącego o zapoznaniu skarżącej z taką jego częścią, która dotyczyłaby zmian związanych bezpośrednio z jej dotychczasowym stanowiskiem. Nie ma też dowodu, z którego wynikałoby, że Komendant Główny Policji odmówił skarżącej dostępu do tegoż rozkazu z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. W takiej sytuacji [...] I. W. ma prawo podnosić, że powoływane przez organ zmiany organizacyjne mają jedynie charakter rzekomy, a przyczyny odwołania jej z dotychczasowego stanowiska i mianowania na równorzędnym w [...] Komendy Głównej Policji są gołosłowne i w tym zakresie podjęte rozstrzygnięcie czynią dowolnym, zupełnie nieuwzględniającym interesu strony. Można więc zarzucić organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Organ administracji winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 kpa). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i art. 10 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Przepis art. 74 § 2 kpa odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 kpa. Odmowa udostępniania akt następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej w postanowieniu o odmowie udostępnienia akt określonych w art. 74 § 1 może odstąpić od uzasadnienia postanowienia w takim zakresie, w jakim mogłoby to spowodować ujawnienie tajemnicy państwowej albo ze względu na "interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny" (art. 107 § 5 kpa w związku z art. 126 kpa). [...] I. W. już w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji kwestionowała przyczyny zwolnienia jej z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na innym stanowisku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w żaden sposób nie odniósł się do tych zarzutów, ograniczając swoje wywody jedynie do aspektów formalnoprawnych stosunku służbowego policjanta i swobody organu w doborze kadry. Nie tylko nie uchylił wadliwej decyzji organu I instancji, ale również nie konwalidował uchybień tego organu. Dlatego też Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Zastosowany wobec skarżącej tryb modyfikacji stosunku służbowego poprzez uchybienie regułom procedury administracyjnej doprowadził do naruszenia prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Gdyby bowiem skarżąca miała pełną wiedzę na temat zmian i planów organu, mogłaby się do nich odnieść wprost, niekoniecznie godząc się z zamierzeniami bezpośrednich przełożonych, czego przecież nie można wykluczyć, wszak każde mianowanie, jako akt administracyjny, nawet gdy czyni zadość zwolnieniu z dotychczas zajmowanego stanowiska, mimo wszystko wymaga udziału osoby zainteresowanej. Zwolnienie skarżącej ze stanowiska, połączone z mianowaniem faktycznie w grupie rezerwowej, jest w istocie rozwiązaniem dla niej bardziej dotkliwym ze względu na niepewność dalszych losów niż na przykład zawieszenie w czynnościach służbowych (co do zasady ograniczone w czasie). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.