VI SA/Wa 1619/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia ... r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia ... r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. W. kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1619/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia ... roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia ... roku dotyczącą odmowy wpisu M. W. na listę adwokatów. Powyższa uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: M. W. złożył w dniu 13 września 2005 roku wniosek o wpis na listę adwokatów, na podstawie art. 65 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze. Do wniosku dołączył między innymi dyplom złożenia egzaminu sędziowskiego oraz zaświadczenie o zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę w [...] Przedsiębiorstwie H... Sp. z o.o. na stanowisku specjalisty ds. prawnych. Uchwałą z dnia ... roku Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie uwzględniła wniosku o wpis M. W. na listę adwokatów. W wyniku jego odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Okręgowa Rada Adwokacka w [...] dołączyła do akt sprawy wyciąg z protokołu, z posiedzenia odbytego w dnia ... roku odnoszący się do odbytej z M. W. rozmowy i uchwałą z dnia ... roku ponownie nie uwzględniła wniosku. W ocenie Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] M. W. nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Rada podkreśliła, iż wydając uchwałę uwzględniła treść protokołu z posiedzenia z dnia ... roku. Wynika z niego, iż odpowiedzi wnioskodawcy na pytania dotyczące prawa o adwokaturze i oraz zasad etyki i godności zawodu adwokata dowodzą jego braku podstawowej wiedzy w tych dziedzinach. Wobec tego, że nie zaszły żadne nowe okoliczności uzasadniające zmianę stanowiska Rady uchwalone o odmowie wpisu. Rozpoznając odwołanie M. W. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podkreśliło, iż w toku postępowania międzyinstancyjnego doszło do zmiany stanu prawnego, które obowiązane było uwzględnić. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 roku, ogłoszonym dnia 4 maja 2006 roku uznał miedzy innymi za niekonstytucyjny przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze, stanowiący podstawę wniosku M. W. o wpis na listę adwokatów – w zakresie, w jakim dopuszczałby do wykonywania zawodu adwokata osobę niewykazującą się odpowiednią praktyką prawniczą. Zakres doświadczenia wnioskodawcy nie pozwala na przyjęcie, iż jest on należycie przygotowany do wykonywania zawodu adwokata, zatem do jego sytuacji odnoszą się bezpośrednio skutki wyroku TK. Utrata mocy obowiązującej art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. powoduje, że wniosek M. W. musi być rozstrzygnięty negatywnie, jako nieznajdujący oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia ... roku złożył M. W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia ... roku. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim przepis ten został utrzymany w mocy po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku poprzez bezpodstawne uznanie, że wnioskodawca nie posiada odpowiedniej praktyki zawodowej niezbędnej do wykonywania zawodu adwokata, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, w stosunku do których przepis ten zachował moc obowiązującą. Skarżący spełnia wszystkie wymogi wpisu na listę adwokatów. Jest absolwentem elitarnej aplikacji sądowej. Od 2001 roku wykonuje zawód prawniczy. Zatrudniony był bowiem na stanowisku specjalisty ds. prawnych w [...] Przedsiębiorstwie H... Sp. z o.o., a od października 2005 roku wykonuje czynnie, w ramach własnej kancelarii zawód radcy prawnego. Legitymuje się więc odpowiednią praktyką, niezbędną do wykonywania zawodu adwokata. Zarzucanie wnioskodawcy braku odpowiedniej praktyki kłóci się z zebranym materiałem dowodowym, a stwierdzenie o braku należytego przygotowania do wykonywania zawodu adwokata jest lakoniczne. Obie Rady nie zdołały też merytorycznie odmówić nieskazitelności charakteru i prawidłowości dotychczasowego zachowania skarżącego. 2. art. 35 § 1 kpa poprzez niezachowanie wymogu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, co wobec zmiany sytuacji prawnej wnioskodawcy w trakcie postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując skargę z punktu widzenia powyższych zasad sąd uznał skargę za zasadną. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należało określić, w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego z tym, że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę punkt I 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem – wbrew stanowisku wyrażonemu przez Prezydium Naczelnej rady Adwokackiej – z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie, w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. Mając powyższe rozważania na uwadze sąd uznał pierwszy z zarzutów skargi za zasadny. Skarżący podnosi w nim, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej naruszyło przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku przez bezpodstawne uznanie, że wnioskodawca nie posiada wymaganej, odpowiedniej praktyki zawodowej niezbędnej do wykonywania zawodu, a tym samym nie należy do podmiotów, w stosunku do których przepis ów zachował moc po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku. Argumentacja Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej sprowadza się w istocie do jednego, zacytowanego przez skarżącego w zarzucie, zdania. Uchwała nie zawiera żadnej analizy dotychczasowego stażu zawodowego skarżącego. Nie odnosi się też do przedłożonych przez skarżącego i zgromadzonych przez samą Radę dokumentów, tak w aspekcie jego przygotowania zawodowego jak i rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Także uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nie zawiera powyżej wskazanych rozważań. Tymczasem w aktach znajduje się całość dokumentacji z aplikacji sędziowskiej, opinia [...] Przedsiębiorstwa H...Sp. z o.o. w [...], rekomendacja adw. R. H. Skarżący wykonuje też zawód radcy prawnego, został wpisany na listę radców prawnych ... roku, ale i ta okoliczność nie była także przedmiotem rozważań obu organów. Stwierdzenie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, że M. W. nie jest należycie przygotowany do wykonywania zawodu adwokata z uwagi na jego zakres doświadczenia zawodowego jest więc przedwczesne. Wprawdzie Okręgowa Rada Adwokacka w [...] stwierdziła, że M. W. nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, ale tę ocenę zadekretowała na podstawie treści protokołu z posiedzenia ORA w [...] z dnia ... roku. Wynika z niego, że został on poddany egzaminowi. Żaden z przepisów prawa nie daje podstawy do poddania egzaminowi osobę, która odbyła aplikacje sędziowską zakończoną egzaminem. W sytuacji, gdy aplikacja i egzamin sędziowski przygotowywuje i weryfikuje przydatność konkretnych osób do podjęcia wysoce odpowiedzialnej funkcji sędziego, nie istnieją przesłanki do kwestionowania przygotowania zawodowego, jakie przynosi aplikacja sędziowska zakończona egzaminem. Oczywiście, jak to stwierdzone zostało wyżej, w toku postępowania o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki, może a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmie należytego wykonywania zawodu, ale rękojmi rozumianej jako zespołu cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. Z pewnością rękojmi nie dowodzi weryfikacja znajomości aktualnie obowiązującego prawa. Pogłębiona analiza całego materiału dowodowego pozwoli na podjęcie przez organy ponownie rozpoznające sprawę właściwej decyzji, zgodnej z treścią art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim przepis ten został utrzymany w mocy po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku. Na obecnym etapie jej brak, czyni utrudnioną, a nawet niemożliwą, kontrolę sądu zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej. Z powyższych względów ocena drugiego z zarzutów stała się bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku. Oba organy naruszyły, w opisany wyżej sposób, przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.