II SA/Gl 318/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. Ż.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości oraz wykupu nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] roku skarżąca M. Ż. – W., powołując się na wydaną przez Wójta Gminy P. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji na terenie sąsiadującym ze stanowiącej jej własność działką nr [...], położoną w S. przy ul. J., skierowała do tegoż Wójta wniosek, w którym zażądała alternatywnie odszkodowania za straty, które spowodowała powołana decyzja albo wykupu działki. W piśmie podała, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie zespołu szklarni spowodowała spadek realnej wartości działek sąsiednich o 20-25% oraz brak możliwości ich sprzedaży. Pismem z dnia [...] roku Wójt Gminy P. odmówił wypłaty odszkodowania uzasadniając odmowę tym, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, przewiduje odszkodowanie lub roszczenie o wykup działki jedynie w przypadku uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponieważ w analizowanym przypadku taka sytuacja nie zaistniała (zmiana bądź uchwalenie planu), to brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania. Skarżąca ponowiła swój wniosek w dniu [...] roku. W dniu [...] roku Wójt Gminy P. ponownie odmówił spełnienia żądań skarżącej, powtarzając swoją poprzednią argumentację. Wskazał ponadto, że dla terenu objętego wnioskiem od dnia [...] roku nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kolejnym piśmie z dnia [...] roku skarżąca stwierdziła, że odpowiedź organu administracji na jej pismo nie spełnia wymogów "pisma urzędowego" z art. 104 § 1 k.p.a. W uzupełnieniu swojego dotychczasowego żądania wskazała na podstawę prawną swoich roszczeń tj. na art. 36 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy. Decyzją z dnia [...] roku, numer [...], Wójt Gminy P. odmówił wypłaty odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości oraz wykupu nieruchomości. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż Gmina P. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, a zatem brak jest podstaw do realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy. Ponadto, w ocenie tego organu art. 63 ust. 3 ustawy przedstawia sytuację, gdy w odniesieniu do tego samego terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy i decyzja wywołała skutki, o których mowa w art. 36. Skarżąca w odwołaniu z dnia [...] roku zarzuciła nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji i wniosła o wykup nieruchomości bądź wypłatę odszkodowania w wysokości 70% wartości nieruchomości, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania spowodowała, że nieruchomość straciła zarówno na atrakcyjności, jak i na wartości. Przytoczyła okoliczności, które w jej ocenie wpłynęły na obniżenie wartości nieruchomości, a wynikały bezpośrednio z realizacji inwestycji przez T. M. opierającej się na decyzji z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zespołu szklarni wraz z budynkami o funkcji biurowej, socjalnej, technologicznej i magazynowej oraz wydanej później przez Starostę B. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 36 oraz 37 ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania wywołała skutki, o których mowa w powyższych przepisach. Zdaniem organu odwoławczego do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 63 ust. 3 konieczne byłoby wykazanie, że w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nastąpiło ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z uprawnień właścicielskich. Podkreślono, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tej sytuacji art. 36 ust. 1 nie znajduje automatycznego zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych w braku miejscowego planu. Ponadto organ stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła przekonujących dowodów o spadku wartości jej nieruchomości, ani też dotyczących ograniczenia w zakresie korzystania z tych nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wyraziła swój sprzeciw w stosunku do decyzji zezwalających na realizację spornej inwestycji. Wskazała na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] roku, skarżąca wskazała dodatkowo na toczące się przed Sądem Okręgowym w K. postępowanie z powództwa H. i S. K. (jej sąsiadów występujących z podobnym roszczeniem) powołując się na opinię dotyczącą spadku wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych powodów niż te, które zostały w niej przytoczone. Sąd administracyjny na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co powoduje, iż jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzenie jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 36 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, żądać od gminy: 1. odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2. wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. Natomiast z art. 36 ust. 3 ustawy wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa powyżej, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Nie może zatem budzić wątpliwości okoliczność, że kiedy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i lokalizacja inwestycji ustalana jest w oparciu o decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to o ile w wyniku wydania takiej decyzji ulegnie obniżeniu wartość nieruchomości, poszkodowanemu przysługują takie same roszczenia, jakie by mu przysługiwały w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Z roszczeniem takim osoba poszkodowana występuje do właściwej gminy. W sytuacji, kiedy gmina nie realizuje tych roszczeń w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 37 ust. 9 ustawy), jak również w sytuacji, kiedy w sposób wyraźny odmawia ich realizacji powstaje spór w sprawie tych roszczeń pomiędzy gminą a osobą poszkodowaną. Z kolei art. 37 ust. 10 ustawy wyraźnie stanowi, że spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Przepis ten przesądza zatem o cywilnoprawnym charakterze roszczeń właściciela nieruchomości w stosunku do gminy (zob. też: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2005, str.295). Sprawy określone w art. 36 ust. 1 –3, a także w art. 63 ust. 3 ustawy nie mogą być zatem rozstrzygane w trybie administracyjnym w drodze decyzji. Brak jest bowiem ku temu podstawy prawnej, w przeciwieństwie do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć m.in. taką sytuację, gdy decyzja administracyjna wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że decyzja administracyjna wydana w sprawie roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 – 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieważna, jako wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W sprawach tych roszczeń wyłącznie właściwymi do orzekania są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 ustawy), zaś postępowanie wszczęte na wniosek uprawnionej osoby nie jest postępowaniem administracyjnym i nie podlega regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 kpa). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Z wywodów tych wynika również i to, że Sąd nie mógł się odnieść do tych zarzutów skarżącej, które bezpośrednio dotyczyły spadku wartości jej nieruchomości.