II SA/Sz 257/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006r. sprawy ze skargi R. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o d d a l a skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] ustalił Spółce A. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] wraz z energetyczna linią kablową na terenie położonym w [...] przy ul. [...] (działki nr [...] z obrębu nr [...]). Wnioskiem z dnia [...] W. i R. N. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przedmiotowa decyzja została do nich wysłana w dniu [...] na adres: ul. [...], chociaż od dnia [...] byli zameldowani w [...] przy ul. [...]. Wobec wysłania decyzji na nieaktualny adres nie mogli oni złożyć swoich zastrzeżeń ani do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ani też do samej decyzji. Nadto podnieśli, że w/w decyzja jest sprzeczna z art. 42 ust. 1 i ust. 2, art. 43 ust. 1 i ust. 2, art. 69 ust. 1, art. 73 i art. 99 ust. 1 "ustawy o ochronie środowiska" oraz art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli też, że w dniu [...] została wydana decyzja nr [...] o odmowie lokalizacji w/w inwestycji celu publicznego na tym terenie ze względu na to, że wskazany teren lokalizacji znajduje się w granicach ekologicznego systemu zieleni miejskiej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazując, że wniosek ten został oparty na przesłance niebrania przez strony udziału w postępowaniu. Nie jest to jednak przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji lecz wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przesłanka wznowienia postępowania. Rozpatrując zarzut wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.) Kolegium wskazało, iż, w dniu wydania decyzji tj.[...] nie obowiązywała przywołana przez strony "ustawa o ochronie środowiska". Posiadająca podobny tytuł ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, z zm.) utraciła moc z dniem 1 stycznia 2002 r. Natomiast w dniu [...] zasady ochrony środowiska określała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r. Nr 62, poz. 627, ze zm./. Przywołane przez wnioskodawców przepisy art. 42 ust. 1 i ust. 2, art. 43 ust. 1 i ust. 2, art. 69 ust. 1, art. 73 i art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie zostały naruszone. Art. 41 ust. 1 i ust 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stanowi, że organ administracji opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do dokumentu, o którym mowa wart. 40 ust. 1 ustawy (tj. projektu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, projekty planów zagospodarowania przestrzennego oraz projekty strategii rozwoju regionalnego, projektu polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu), sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Nie został też naruszony art. 43 ust. 1 w/w ustawy, który stanowi, że organ administracji, opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1. ustawy, poddaje go, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez organ ochrony środowiska oraz przez organ, o którym mowa wart. 45 ww. ustawy (tj. przez Głównego Inspektora Sanitarnego albo przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego). Nie został także naruszony art. 43 ust. 2 ww. ustawy stanowiący, że organ administracji opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania tych projektów na środowisko. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] nie występowały jednostki redakcyjne oznaczona jako art. 69 ust. 1 oraz art. 99 ust.1. Nie został również naruszony przepis art. 73 w/w ustawy stanowiący, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z: - ustanowienia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin, - utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania, - ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Wnioskodawcy nie wykazali, że na obszarze planowanej inwestycji występowały w/w ograniczenia. Nie został także naruszony art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] Przepis ten stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, odnoszących się do objętego nim terenu. Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, chyba że dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji i nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże od dnia 11 lipca 2003 r. (tj. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) do dnia [...] nie został uchwalony przez Radę Miasta plan miejscowy dla terenów na których była planowana przedmiotowa lokalizacja inwestycji celu publicznego. Okoliczność wydania w dniu [...] decyzji nr [...] o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego na posesji przy ul. [...] nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Decyzja z dnia [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującego wtedy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc. W świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. natomiast zaskarżona decyzja z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mogła zostać wydana. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.. Nie dopatrzyło się również żadnej z innych wad wyliczonych wart. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 Kpa.. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy R. i W. N. wskazali, że Kolegium przekroczyło zakres rozpatrzenia ich wniosku. Wskazanie przez nich samej podstawy prawnej, bez konkretnych zarzutów, nie powinno stanowić podstawy do ich rozpatrywania. Jeżeli organ, prowadzący postępowanie, posiadał jakąś wątpliwość w sprawie ich wniosku to powinien wezwać stronę do jego uzupełnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...], utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] roku, znak [...] W uzasadnieniu organ podtrzymał swe stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, wskazując nadto, iż twierdzenie strony, że został przekroczony zakres upoważnienia do rozpatrzenia ich wniosku jest bezpodstawne. Organ uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest związany zarzutami wskazanymi we wniosku strony. Na organie ciąży obowiązek zbadania zarówno zarzutów strony jak i oceny istnienia przesłanek innych podstaw nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 kpa, co zostało uczynione w decyzji Kolegium z dnia [...]. Kolegium nie dopatrzyło się innych, nie wskazanych przez stronę naruszeń prawa opisanych w dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Z tych tez względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Prezydenta z dnia [...],a w konsekwencji zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] roku znak [...] o odmowie stwierdzenie nieważności tej decyzji. W. i R. N. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o lokalizacji celu publicznego na terenie ul. [...] w [...]. W skardze tej skarżący zarzucają iż decyzja ta jest niezgodna z ustaleniami art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na działce nr [...] rejon [...] ustanowiony został przez Radę Miasta użytek ekologiczny, którego to faktu organ nie wziął pod uwagę. Zdaniem skarżących, raport o ochronie środowiska błędnie określa obszar planowanego przedsięwzięcia jako teren płaski o charakterze rolniczym, podczas gdy w rzeczywistości jest to teren będący użytkiem ekologicznym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz..1270 ze zm. - dalej P.p.s.a), Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tejże ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał że odpowiada ona prawu, zaś skarga nie jest zasadna. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowie na terenie działki nr [...] rejon [...] stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedmiotem badania i oceny Sądu w zakresie zaskarżonej decyzji jest więc istnienie w odniesieniu do decyzji z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesłanki z art. 156 § 1 Kpa. Treść tego przepisu zakreśla ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, które nie zastępuje postępowania odwoławczego i kieruje się zupełnie innymi zasadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest najdalej idącym spośród nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stanowi ona wyjątek od określonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z tych względów przepis ten musi być interpretowany ściśle. W art. 156 § 1 Kpa. zostały enumeratywnie wskazane wszystkie możliwe przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jedną z nich jest wymienione w pkt 2 tego przepisu rażące naruszenie prawa. Jednakże nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące, jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja nie może zostać zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Analiza postępowania i treść wydanej w jego efekcie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której dotyczył wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności, nie wskazują, iżby w sprawie niniejszej istniały podstawy do uwzględnienia tego wniosku. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowo i trafnie odniósł się do podnoszonych przez skarżących podstaw unieważnienia decyzji lokalizacyjnej. Trafnie zauważono, że zarzut braku udziału strony w postępowaniu nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz przesłanką uruchomienia innego trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych – wznowienia postępowania . Natomiast zarzuty skarżących w zakresie rażącego naruszenia prawa były ogólnikowe i nie zawierały odniesienia do treści konkretnych przepisów prawa, a w szczególności ustawy Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji bardzo wnikliwie przeanalizowało postawione przez skarżących zarzuty. Okazały się one całkowicie chybione, co szczegółowo wykazano w zaskarżonej decyzji. Również podnoszone przez skarżących naruszenie ograniczeń wynikających z uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] ustanawiającej dla obszaru, którego dotyczy przedmiotowa decyzja lokalizacyjna, status użytku ekologicznego, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, o którym mów art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przedmiotowa uchwała nie stanowiła samodzielnej podstawy nakładania ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenu. § 13 b tej uchwały zobowiązywał Zarząd Miasta do uwzględnienia jej postanowień w planach zagospodarowania przestrzennego. Z § 15 tej uchwały wynikało, że wchodzi ona w życie wraz z uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla tego terenu. Zapis planu stanowił podstawę wydania decyzji odmownej z dnia [...] Z dniem [...] plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu utracił moc, zatem w dniu [..] nie mógł już stanowić podstawy wydania odmownej decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takiej sytuacji zasady lokalizacji tego rodzaju inwestycji określają wprost przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub innych ustaw. Analiza przedmiotowej decyzji nie wykazała naruszenia prawa w tym zakresie, które należałoby uznać za rażące. Z samego faktu uznania jakiegoś obszaru za użytek ekologiczny nie wynika bowiem zakaz jakichkolwiek inwestycji na danym terenie. Jak wynika z akt sprawy, decyzja w zakresie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na tym terenie została uzgodniona z organami ochrony środowiska, tj. Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, Wojewodą , Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Geologiem oraz Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego. Został opracowany i przeanalizowany Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. O zamiarze wydania takiej decyzji na tym terenie zamieszczono wymagane przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomienia. W tym stanie rzecz uznać należało, wydając decyzję z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie położonym przy ul. [...] w [...] organ nie dopuścił się rażącego prawa. Nie zachodzą też inne przesłanki z art. 156 § 1 Kpa. W tej sytuacji brak było podstaw do wzruszenia tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skarga nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw wobec czego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.