I OSK 490/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Zygmunt Zgierski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2935/02 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz J. K. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2935/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty K. z dnia [...] nr [...], o odmowie zwrotu na rzecz J. K. części działek o nr [...], [...] i [...] z parceli 1. kat. [...] o pow. [...] m2 położonych w M., wywłaszczonych decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] na cele budownictwa specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność J. K. cel wywłaszczenia określała ogólnie, jako budownictwo specjalne, organy prowadzące postępowanie przeprowadziły analizę dokumentacji poprzedzającej decyzję wywłaszczeniową, która dała możliwość ustalenia celu wywłaszczenia. Z dokumentacji tej – pisma do J. K. o konieczności wywłaszczenia, wniosku o uwłaszczenie odwołującego się do decyzji o lokalizacji szczegółowej, programu inwestycji zamiennych w Garnizonie K. - wynika, że celem wywłaszczenia było urządzenie obiektu wojskowego – placu ćwiczeń do szkolenia wojsk w rejonie zurbanizowanym i strefa ochronna oddzielającą pas ćwiczeń. Ustalenia organów dokonane w trakcie postępowania zwrotowego co do realizacji celu wywłaszczenia, informacje dowódcy wojsk, dzienniki budowy, protokóły odbioru, oględziny nieruchomości, pozwoliły ustalić, że cel został zrealizowany (organy stwierdziły, że dawna parcela [...] od północnej strony porośnięta jest chwastami, w kierunku południowym wchodzi w pas drogowy ulicy, rów odwadniający, pobocze, skarpa w nasypie i pas ruchu), bowiem urządzono pas zieleni, co nie wymagało wybudowania obiektów wojskowych, gdyż celem było istnienie placu niezabudowanego służącego celom szkoleniowym. Ocena organów co do realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości jest prawidłowa. Takie same są ustalenia co do tej części do parceli [...], która została zbyta umową cywilnoprawną na rzecz [...] Giełdy [...] "[...]", która do czasu zbycia była przeznaczona na plac ćwiczeń w rejonie zurbanizowanym i na "autodrom" oraz strefę ochrony placu ćwiczeń. Przeprowadzone przez organy postępowanie, zgromadzone dowody i ich ocena pozwoliły na wyciągnięcie wniosku co do braku przesłanki do zwrotu nieruchomości, co jest zasadne. Reprezentowana przez adwokata, J. K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez: – nierozpoznanie skargi w jej granicach, co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, ustalenie stanu faktycznego przede wszystkim w oparciu o inne dowody niż decyzja o wywłaszczeniu, a zarazem błędnej i nazbyt dowolnej jego ocenie, przez co zapadło nieprawidłowe rozstrzygnięcie, tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, – nienależyte uzasadnienie wyroku poprzez niewykazanie, iż zrealizowanie przedsięwzięcia na wywłaszczonych nieruchomościach wynika wprost z celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu i nieodniesienia się do kwestii należnego rozumienia pojęcia prawnego, jakim jest "budownictwo specjalne", czego nie dokonały organy administracji obu instancji, tj. naruszenie art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z dokumentacji poprzedzającej decyzję wywłaszczeniową wynika, iż wywłaszczona parcela w części stanowiła pas terenu oddzielający od siebie poszczególne elementy placu, tzw. "autodrom", a w części ośrodek zurbanizowany, który powinien być przeznaczony do szkolenia wojsk w terenie zurbanizowanym, zaś w toku postępowania organy ustaliły, że parcela [...] stanowi w części teren porośnięty chwastami, a dalej wchodzi w pas drogowy ulicy, zaś część została zbyta na rzecz Spółki "[...]". Taki stan faktyczny – zdaniem skarżącej – nie daje podstawy do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak to stwierdził Sąd, a nadto skoro na całej parceli nr [...] nie ma żadnych zabudowań i trwałych obiektów wojskowych, to zadać należy pytanie jak mógł Sąd uznać, że zrealizowano cel, którym był plac do ćwiczeń wojskowych w terenie zurbanizowanym. Skarżąca stwierdziła, że Wojewódzki Sąd naruszył art. 134 § 1 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie zostało należycie wyjaśnione w jakiej relacji pozostaje cel wywłaszczenia określony w decyzji, a faktyczne przeznaczenie nieruchomości, a także art. 141 § 4, gdyż opis stanu faktycznego jest niepełny, a przez to subsumcja tego stanu pod przepisy prawa materialnego nie mogła dać poprawnego końcowego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione. J. K. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jego przesłanką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wobec tego w postępowaniu wszczętym jej wnioskiem konieczne było ustalenie dwóch okoliczności – celu wywłaszczenia i zbędności wywłaszczenia na ten cel, w rozumieniu art. 137 ust. 1 tej ustawy. Cel wywłaszczenia jest określony w decyzji o wywłaszczeniu i do niego należy odnieść przesłankę zbędności, jednak w niniejszej sprawie, co jest bezsporne, cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1970 r. stwierdzała bowiem, że nieruchomość J. K., parcela [...] położona w M., jest niezbędna na budownictwo specjalne. Takie określenie celu przez decyzję wywłaszczeniową wymagało w postępowaniu o zwrot nieruchomości ustalenia, jak powinna być zagospodarowana nieruchomość. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który uznał, że prawidłowo organy postąpiły sięgając do dokumentacji poprzedzającej decyzję wywłaszczeniową i na tej podstawie ustaliły co znaczyło pojęcie budownictwo specjalne jako cel wywłaszczenia. Zgodzić należy się także z Wojewódzkim Sądem, który stwierdził na podstawie tej dokumentacji, którą wyszczególnił w uzasadnieniu wyroku, iż celem wywłaszczenia była realizacja obiektów wojskowych, jednak rację należy przyznać skardze kasacyjnej co do tego, że opis stanu faktycznego wynikającego z tej dokumentacji, a dotyczącego ustalenia rodzaju obiektów jakie powinny być zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, jest niepełny. Wśród dokumentów, które posłużyły do ustalenia celu wywłaszczenia, Wojewódzki Sąd powołał Program Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K.. "Program" ten pozwala na dość dokładne ustalenie zagospodarowania nieruchomości przeznaczonych na cele wojskowe, określone w decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo specjalne, w tym nieruchomości J. K.. Wynika z niego bowiem, że w rejonie Miejscowości M. przewiduje się obiekty magazynowe, co związane jest z koniecznością uregulowania spraw formalnoprawnych, gdyż są to tereny stanowiące własność prywatną (pkt V.2), że teren M. będzie stanowił rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem (pkt VI.B), a także program inwestycji na M., teren ścisły i gospodarczy (pkt VII.B). Tego dokumentu Sąd nie analizował pod kątem celu wywłaszczenia – budownictwa specjalnego, choć właśnie on wskazywał jakie obiekty miały być wykonane na nieruchomościach położonych w M., a który też stanowił podstawę decyzji o lokalizacji szczegółowej terenów M.. Wywłaszczona od skarżącej nieruchomość jest położona w m. M., zatem konieczna była analiza dotycząca jej położenia, celem ustalenia czy i które z obiektów wynikających z "Programu" i decyzji o szczegółowej lokalizacji miały być na niej zrealizowane. Brak tej analizy spowodował, że w istocie nie został ustalony cel wywłaszczenia, wiadomo bowiem tylko tyle, że było nim budownictwo specjalne, choć ww. dokumenty pozwalają na dość dokładne rozszyfrowanie rodzaju tego budownictwa. Fakt, że nieruchomość wywłaszczona od skarżącej nie została w żaden sposób zagospodarowana, a ten stan został ustalony w postępowaniu o zwrot, w zestawieniu z brakiem określenia celu wywłaszczenia nie mógł stanowić podstawy do uznania zużycia nieruchomości na cel wywłaszczenia. Rację ma zatem skarżąca podnosząc w skardze kasacyjnej, że braki w ustaleniu stanu faktycznego doprowadziły do błędnej subsumcji, a co za tym idzie błędnego rozstrzygnięcia, bowiem przesłanki, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały wyjaśnione. Zwrócić należy uwagę jeszcze na jedną kwestię, która – zdaniem Wojewódzkiego Sądu – przemawia za prawidłowością odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie zbycia nieruchomości na rzecz innego podmiotu, S.A. "[...]". Fakt ten Sąd uznał za wykluczający możliwość zwrotu, a samą czynność za nienaruszającą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zdaje się wynikać z wyrażonej przez Sąd oceny niewystąpienia cechy zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jednak właśnie przeniesienie własności nieruchomości przez Skarb Państwa na inny podmiot świadczy o tym, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, zwłaszcza w świetle dokonanych w postępowaniu zwrotowym ustaleń co do całkowitego braku zagospodarowania nieruchomości. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że stan sprawy nie dawał podstaw do uznania, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była prawidłowa i wobec tego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).