I OSK 236/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 30/06 w sprawie ze skargi G. B.-F. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt SA/Ke 30/06 uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia 31 października 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w Ł. i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec braku zgody na zbycie w drodze umowy cywilno-prawnej przedmiotowej działki, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wystąpiła do Starosty J. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Nieruchomość ta stanowi własność G. B.-F. i powstała z poddziału działki nr ew. [...]. Celem wywłaszczenia jest realizacja na terenie działki drogi dojazdowej obwodnicy J. – drogi krajowej nr [...]. Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w J. pod budowę odcinka drogi dojazdowej, zlokalizowanej wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] i jest ważna przez 5 lat od jej wydania. W sprawie nieskuteczne okazały się rokowania oraz wezwanie Starosty J. do zawarcia umowy sprzedaży działki na rzecz Skarbu Państwa. W dniu [...] grudnia 2004 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] Starosta zaktualizował dane ewidencyjne w zakresie użytków gruntowych działek położonych w obrębie Ł., w tym działki nr [...]. Charakter użytku działki został ustalony jako droga i w związku z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację operatu szacunkowego. Następnie przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą jednak właścicielka działki się nie stawiła. Starosta J. decyzją z dnia [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji G. B.-F. podniosła, że odszkodowanie za nieruchomość jest zaniżone, gdyż ustalono je jak za nieruchomość rolną, a nie drogową. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 9 a, art. 113 ust. 1, 2 i 3, art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że operat szacunkowy działki sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i jego aktualność potwierdził rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] czerwca 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach właścicielka nieruchomości zarzuciła: - naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania; - naruszenie art. 112 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy poprzez wywłaszczenie nieruchomości, mimo braku przesłanki w postaci celu publicznego oraz wywłaszczenie pod budowę drogi dojazdowej, a nie drogi publicznej; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że działka jest nieruchomością rolniczą, gdy faktycznie jest to droga wewnętrzna (droga dojazdowa do pól); - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak postępowania dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało doręczone w dniach: 29 grudnia 2004 r. – GDDKiA i 22 stycznia 2005 r. – G. B.-F.. Istotną w sprawie jest okoliczność, że z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 14, poz. 1492), która zmieniła przepis art. 116 ustawy. Zgodnie z nowym brzmieniem tego artykułu do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 116 ust. 2 pkt 2). Dotyczy to również postępowania wszczętego z urzędu. W aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z planu miejscowego, natomiast zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa w art. 112 znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami została dołączona decyzja Burmistrza Miasta J. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi dojazdowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, towarzyszącymi inwestycji do działek rolnych zlokalizowanych wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...] - dotycząca m.in. terenu działki. W ocenie Sądu decyzja ta nie była wystarczającym dokumentem do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Budzi też wątpliwości czy projektowana inwestycja jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 ustawy. Drogami publicznymi są bowiem zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Nie są drogami publicznymi drogi niezaliczone do żadnej z tych kategorii, w szczególności drogi dojazdowe do gruntów rolnych. Organy orzekające w sprawie naruszyły zatem art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy na nieruchomości skarżącej faktycznie ma być realizowany cel publiczny. Sąd uznał za zasadne również zarzuty skarżącej dotyczące wysokości ustalonego odszkodowania. Organ ustalił odszkodowanie zgodnie z operatem szacunkowym na kwotę 1.694 zł, co przy powierzchni wywłaszczonej nieruchomości – [...] m2 daje 5,36 zł za 1 m2. Rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości jako działki stanowiącej grunt orny stosując metodę porównawczą. Przy czym analizował ceny nieruchomości w transakcjach, jakie miały miejsce od listopada 2003 r. do października 2004 r., mając głównie na uwadze ceny z 2002 i 2003 r. Były to ceny stosowane przez Skarb Państwa – GDDKiA przy wykupywaniu nieruchomości pod budowę obwodnicy. Rzeczoznawca majątkowy wyrażając w lipcu 2005 r. stanowisko w sprawie operatu stwierdził, że wycena nie uległa żadnej zmianie, gdyż stosując metodę porównawczą przyjmował ceny uzyskane w transakcjach przy sprzedaży gruntów na cele przeznaczone pod drogi. Sąd powołując się na treść art. 130 ust. 1 i 134 ust. 2 ustawy zaznaczył, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji, a przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury, jej stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zdaniem Sądu opracowany w toku postępowania operat szacunkowy nie spełnia wskazanych wymogów, skoro nie został sporządzony w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny w obrocie. W tym kontekście podkreślił, że już w 2002 r. GDDKiA oferowała skarżącej odszkodowanie w wysokości 1620 zł, tj. kwotę nieznacznie niższą od ustalonej decyzją z dnia [...]. We wskazaniach dla organów Sąd nakazał ustalić, czy inwestycja, na którą wywłaszczono nieruchomość jest celem publicznym. W przypadku pozytywnego dla GDDKiA ustalenia organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustali aktualną wartość nieruchomości. Sąd jako podstawę prawną swojego wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego Antoniego Mazurka, zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi G. B.-F., bądź uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym zastępstwa procesowego. GDDKiA zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię. Skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszono art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i przepisy wykonawcze, tj. "Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735), a w szczególności § 3 pkt 9 lit. g oraz stosownie do § 9 ust. 1 pkt 2, jak również pkt. 3 Rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r". Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował wykładnię "gramatyczno-literową" przepisów uznając, że droga dojazdowa nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną, a co za tym idzie, że nie można terenu pod taką inwestycję wywłaszczyć. Zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia MTiGM w definicji klasy drogi zawarte jest stwierdzenie, że rozumie się drogi publiczne dojazdowe – symbol D. Oddane odcinki obwodnicy J. i dróg dojazdowych klasy D zostały wybudowane w korytarzu wyznaczonym w latach 1992-1994, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W korytarzu tym znajduje się również projektowany dalszy odcinek drogi dojazdowej. Nadto w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2001 r. stwierdza się, że ten odcinek drogi znajduje się w w/w korytarzu. Skarżący wskazał, że zgodnie z wykładnią celowościową należy przyjąć, iż projektowany odcinek drogi, obejmujący przedmiotową działkę, to drogi publiczne stanowiące pas drogowy obwodnicy J.. W przypadku innej wykładni niemożliwym byłoby budowanie w Polsce dróg ekspresowych i klasy GP, bowiem pod drogę wewnętrzną nie można byłoby wywłaszczać nieruchomości. Bez dróg dojazdowych, nie uzyskano by pozwolenia na budowę drogi ekspresowej i nie oddano by do użytku żadnego odcinka takiej drogi. W odniesieniu do odszkodowania, skarżący podniósł, że zaskarżony wyrok narusza § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stwierdzenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami i są sprzeczne z operatem szacunkowym nieruchomości zaktualizowanym przez rzeczoznawcę tuż przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący przedstawił w skardze kasacyjnej tabelę cen transakcyjnych gruntów nabytych pod budowę odcinka drogi dojazdowej w obrębie Ł., gmina J., gdzie cena z 1 m2 wynosiła 5,26 zł. W tabeli zawarto 34 pozycje obejmujące nr repertorium aktu notarialnego, nr działki i cenę za metr kwadratowy. Były to transakcje zawarte od 2002 r. do końca 2004 r. Cena metra kwadratowego ustalona w operacie szacunkowym jest nieco wyższa niż w tabeli, co świadczy, że została zrewaloryzowana na dzień sporządzenia wyceny przez rzeczoznawcę. Przy ocenie operatu zasadniczym elementem jest cena transakcyjna, a nie kryterium kwalifikacji gruntu, tym bardziej, że wszystkie wskazane w tabeli działki zostały przekwalifikowane jako droga i tak były nabywane przez GDDKiA. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła G. B.-F. wnosząc o jej oddalenie w całości. Wskazał, że w dniu 12 grudnia 2006 r. upłynął termin ważności decyzji Burmistrz Miasta J. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu drogi dojazdowej z [...] i GDDKiA będzie musiał wystąpić, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakres dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), do Wojewody o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. G. B.-F. powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawach wywłaszczenia działek sąsiednich, w których Sąd odrzucił argumenty GDDKiA, analogiczne jak w skardze kasacyjnej. Nawet jeżeli przyjąć za prawidłowe stanowisko GDDKiA, że droga dojazdowa należy do pasa drogi krajowej, to i tak należałoby zastosować w sprawie tryb przewidziany w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., a nie ustawę o gospodarce nieruchomościami. Obecnie orzekanie przez GDKKiA o działce nr [...] jest bezprzedmiotowe. Jako załączniki do odpowiedzi na skargę kasacyjną dołączyła odpisy wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na które się powołuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Konsekwencją związania NSA podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna częściowo odpowiada powyższym wymaganiom. Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co skutkuje związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach związania granicami skargi kasacyjnej, oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do pierwszego zarzutu należy stwierdzić, iż jest on niezasadny. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji powołując treść art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji przez organy administracji publicznej – wskazał, że do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku jego braku decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n.). Zdaniem Sądu dołączona do wniosku decyzja Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 12 grudnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wystarczającym dokumentem do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nadto opierając się na zapisie w tej decyzji, iż dotyczy ona budowy drogi dojazdowej do pól Sąd uznał, że organy administracji nie wyjaśniły w sposób prawidłowy, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., czy na nieruchomości skarżącej faktycznie ma być realizowany cel publiczny w postaci drogi publicznej. Natomiast Sąd nie stwierdził, że droga, pod budowę której nastąpiło wywłaszczenie, nie jest drogą publiczną. Tymczasem omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie odnosi się do przytoczonego wyżej stanowiska Sądu. W istocie rzeczy skarżący kasacyjnie niniejszy zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnia argumentacją odnoszącą się do ustaleń faktycznych, wskazując jakie w jego ocenie zamierzenie inwestycyjne ma być zrealizowane na nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu. Argumentację tą autor skargi kasacyjnej opiera przede wszystkim na regulacji art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i § 3 pkt 9 lit. g rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 bliżej nieokreślonego rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. Jak wyżej wskazano dla zachowania formy skargi kasacyjnej konieczne jest dokładne wskazanie, które przepisy jakiego aktu prawnego zostały naruszone. Wymogom tym nie odpowiada określenie w rozpatrywanej skardze kasacyjnej aktu prawnego jako "rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999 r." Rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, a nie dokonywanie samodzielnej konkretyzacji tych zarzutów, ich uściślania bądź korygowania w inny sposób. Nadto trudno uznać, aby przepisy art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, definiujące pojęcie pasa drogowego i drogi oraz § 3 pkt 9 lit. g rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie – regulującego pojęcie klasy drogi, miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Dokonanie oceny dla celów postępowania wywłaszczeniowego, czy określona droga jest droga publiczną, a więc jej budowa stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga sięgania do tak szczegółowych regulacji odnoszących się już do kwestii technicznych. Z powyższego wynika, iż pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej został skonstruowany wadliwie, gdyż nie dotyczy istoty rozumowania Sądu pierwszej instancji, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2005 r., OSK 832/04, niepublikowany). W konsekwencji brak było również podstaw uzasadniających uznanie zarzutu naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za usprawiedliwiony. Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez przyjęcie, że szacunek nie został dokonany w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny. Niniejszy przepis w ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał treść niniejszego przepisu bądź niewłaściwe go zastosował. Zdaniem Sądu organy nie zastosowały się do treści art. 130 i art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustalając wysokość odszkodowania nie przyjęły cen aktualnie kształtujących się w obrocie, a więc nie określiły wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji. Zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zastosowania przez organy przepisów art. 130 i art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec tego niniejszy zarzut nie mógł zostać uznany za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.