II SA/Kr 1723/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. znak [...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.), w zw. z art. 20 § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1991 r. Nr 36 poz. 161 ze zm.), w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 47 poz. 281 ze zm.), w zw. z Obwieszczeniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 5 września 2000 r. w sprawie ustalenia ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2000 r. (MP z dnia 14 września 2000 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na A. S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym z dnia [...] grudnia 2000 r., oraz nałożył obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł. Równocześnie wezwano A. S. do wykonania w terminie 7 dni obowiązku. Postanowienie to zapadło w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy: postanowienie organu I instancji o wymierzeniu grzywny z dnia [...] stycznia 2000 r. zostało, na skutek uwzględnienia zażalenia A. S., uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał, że decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 1995 r. Burmistrz Miasta Z. nakazał A. S. wykonać rozbiórkę dobudowanej części budynku "Restauracji K." przy ul. K. [...] w Z. w terminie do [...] lutego 1996 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewodę N. decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. A. S. nie wykonał dobrowolnie nałożonego na niego obowiązku. W takiej sytuacji zasadnym stało się nałożenie na niego grzywny, której wysokość ustalono na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mając na uwadze, że cena 1 m2 powierzchni budynku mieszkalnego w I kwartale 2000 r. wynosiła 2.245 zł. Zgodnie z powołanym przepisem, wysokość grzywny stanowiła iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki (35 m2) i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna była nakładana. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowej, dobudowanej części budynku. Żalący zarzucił, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a organ administracyjny nie wskazał dokumentu, w oparciu o który przyjął powierzchnię dobudowanej części budynku, naruszając art. 77 1 k.p.a. Powołując się na przepis art. 59 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, żalący wniósł o umorzenie postępowania. Podniósł, że w decyzji nakazującej rozbiórkę nie określono części budynku, która miała zostać rozebrana, a zatem decyzja była niewykonalna. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2003 r. znak. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18, art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że pierwszą czynnością jaką dokonał organ egzekucyjny było doręczenie A. S. w dniu [...] grudnia 2000 r., tytułu wykonawczego wraz ze skarżonym postanowieniem, tym samym postępowanie egzekucyjne przeciw zobowiązanemu zostało wszczęte z datą określoną w tytule wykonawczym tj. [...] grudnia 2000 r. Wcześniej A. S. był wzywany do spełnienia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 1995 r., lecz dobrowolnie tego obowiązku nie wykonał. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 122 § 1 i art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Organ II instancji nie podzielił także zarzutów co do sposobu obliczenia wysokości grzywny. Ustalił, że w decyzji wydanej na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., określono przedmiot, w stosunku do którego nakaz rozbiórki winien był być wykonany, oraz w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, iż powierzchnia, w stosunku do której grzywnę obliczono wynosiła 35 m2 . Celem obliczenia kwoty grzywny zastosowano prawidłowy wskaźnik to jest: 2.245.00 PLN (wg wskaźnika za I kwartał 2000 r.). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. S. domagając się uchylenia postanowienia z dnia 9 czerwca 2003 r. w całości. Skarżący zarzucił organowi elementarne łamanie przepisów prawa materialnego i administracyjnego. Wskazał, że organ l instancji przyjął powierzchnię zabudowy obiektu podlegającego przymusowej rozbiórce 35 m2 nie podając przy tym, na podstawie jakiego dokumentu określił tę wielkość, zaś decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu nie wskazywała powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżącego powoływanie się na ustalenia Urzędu Miasta Z. było niewłaściwe, gdyż w aktach nie istniały żadne dowody wskazujące na powierzchnię dobudowanej części budynku, a z protokołu oględzin, jaki posiada skarżący, wynika tylko szerokość werandy - 6,70 m. Z proporcji zaś rysunku wynika, że długość obiektu jest na pewno inna niż około 5,20 m jak to sugerowały organy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zarzutów skargi WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu i jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270) . Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ocenę zasadności zaskarżonego postanowienia należy poprzedzić wskazaniem podstaw prawnych nałożenia i wymiaru grzywny w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 grudnia 2000 r., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do art. 121 § 5 powyższej ustawy, wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 5 września 2000 r. (M.P. z 2000 r. Nr 27 poz. 555) cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2000 r. wynosiła 2.245 zł. Taka regulacja oznacza, że wymierzenie grzywny musi być poprzedzone ustaleniem, iż obowiązek rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, a dla określenia wysokości grzywny konieczne są dwa elementy: cena i powierzchnia. Pierwszy z w/w elementów ma wymiar normatywny , jest wielkością znaną i publikowaną, jego wskazanie zatem nie wymaga przeprowadzania żadnego postępowania wyjaśniającego. Drugi jednak, jako mieszczący się w sferze faktograficznej indywidualnej sprawy, wymaga odpowiedniego wykazania. Z ewidentnym naruszeniem tego wymogu organy przyjęły, że powierzchnia zabudowy wynosi 35 m2 . W przedłożonych przez organ aktach postępowania znajduje się kserokopia decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. nakazującej rozbiórkę. Ani w tej decyzji, ani w upomnieniu, ani następnie w tytule wykonawczym wielkość ta nie jest wymieniana. Co więcej, postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2000 r. wydane zostało w wyniku uchylenia poprzedniego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia właśnie m.in. w celu prawidłowego ustalenia omawianej wielkości. W tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania i nie wskazał na jakiej podstawie przyjął powierzchnię zabudowy 35 m2. Tym razem jednak organ II instancji takie działanie zaakceptował, stwierdzając jedynie arbitralnie, że wymiar ten "wynika w sposób niebudzący wątpliwości z akt organu I instancji". Opisanym działaniem organy ewidentnie naruszyły przepisy art. art. 7 , 77 i 107 § 3 kpa, które, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mają w sprawie zastosowanie. Nie do pogodzenia z treścią w/w norm jest wskazanie, jako podstawy ustalenia najistotniejszego, a kwestionowanego w sprawie faktu, "akt sprawy" czy "materiałów postępowania". Obowiązkiem organu jest wskazanie i ocena konkretnego dowodu /dokumentu, oględzin itd./ pozwalającego na ustalenie konkretnego faktu. Ogólne odwołanie się do "całego materiału", zwłaszcza w kwestii spornej, jest zabiegiem jedynie pozorującym wykonanie tego obowiązku, a podlegającym szczególnie negatywnej ocenie tam, gdzie w owym "materiale" w rzeczywistości dowodu nie ma. W sprawie niniejszej jedynym dokumentem, w którym przywołuje się powierzchnię "35 m2" jest pismo przewodnie, przy którym organ I instancji przedstawił organowi odwoławczemu zażalenie A. S.. W piśmie tym przedstawiono sposób, w jaki wielkość tę ustalono, a mianowicie: wyliczoną w upomnieniu z dnia [...] września 1998 r. /sporządzonym przez Zastępcę Burmistrza Miasta Z./ kwotę przewidywanej grzywny /[...] zł./, podzielono przez 1/5 ówcześnie obowiązującej ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Taka operacja nie jest dowodem w sprawie, bo nie może nim być samo w sobie działanie matematyczne dokonane przy użyciu abstrakcyjnych, bo nie ustalonych przez organ, danych. To właśnie pewne, oparte na konkretnych dowodach ustalenie jednego z czynników działania, było obowiązkiem organu, dokonanie zaś matematycznego wyliczenia było czynnością wtórną. Nie jest też dowodem samo upomnienie, do którego organ się odwołuje. Zawarta w nim informacja o wysokości ewentualnej grzywny stwarzać może co najwyżej domniemanie co do tego, jakie wielkości przyjęła do wyliczenia osoba sporządzająca dokument. Takie domniemanie oczywiście dowodu zastąpić nie może. W świetle powyższego skargę A. S. należało uznać za zasadną, a zaskarżone postanowienie, oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2000 r. należało uchylić w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.