II OSK 302/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1271/06 w sprawie ze skargi Starosty M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. VII SA/Wa 1271/06 rozpoznając skargę Starosty M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody M. z dnia [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty M. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda M. na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. - Dz. U, Nr 207 , poz. 2016 ze zm.) wymierzył Staroście Powiatu M. karę grzywny w wysokości 48.500 zł ( czterdzieści osiem tysięcy pięćset złotych ) za 97 dni zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nr [...] w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości W. w Gminie W. wraz z przyłączami domowymi i pompowniami, z rurociągami i zasilaniem elektroenergetycznym. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego , który stanowi że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Organ I instancji czyniąc ustalenia dotyczące czasokresu załatwienia sprawy stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na budowę pierwotnie wydał Wójt Gminy W. dnia [...]. Decyzję tę Wojewoda M. uchylił dnia [...] i w związku ze zmianą przepisów w zakresie właściwości organów architektoniczno-budowlanych, sprawa została przekazana po uchyleniu Staroście M., do którego akta wpłynęły [...]. Starosta M. decyzję o pozwoleniu na budowę wydał w dniu [...]. czyli po upływie 162 dni od dnia przekazania mu sprawy. Od tych dni odliczono 65 dni, w których organ I instancji winien wydać decyzję. Wojewoda M. stwierdził, że nie dokonał odliczenia terminu, w którym inwestor musiał doprowadzić przedłożony projekt do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ organ I instancji nie wydał postanowienia zobowiązującego inwestora do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji organu II instancji uchylającej pierwotną decyzję Wójta Gminy W.. Zażalenie na to postanowienie złożył Starosta M.. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania podnosił, że zaskarżone postanowieni zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przez błędne ustalenie, iż Wojewoda był organem właściwym do wymierzenia kary grzywny w przedmiotowej sprawie oraz błędne ustalenie, że właściwy organ I instancji nie wydał pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu [...] do Wójta Gminy W. przez Zarząd Związku Gmin [...] i K.. Dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości W.. Wójt Gminy W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...]. W ocenie żalącego przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego daje organowi II instancji uprawnienie do kontroli wyłącznie okresu postępowania od daty złożenia wniosku do daty wydania w tej sprawie decyzji. Uprawnienie to zamknęło się zatem w przedziale czasu od [...] do [...]. Organ odwoławczy uchylając pozwolenie budowlane i przekazując sprawę Staroście M. wskazał, że istnieje rozbieżność pomiędzy określeniem działek przez które ma przebiegać kanalizacja w decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazanych w decyzji pozwalającej na budowę. W tych warunkach przekazanie akt sprawy po uchyleniu decyzji organu I instancji (innego niż obecnie ) nie mogło zdaniem żalącego się być potraktowane jako złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast z tą właśnie czynnością przepisy Prawa budowlanego wiążą początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Taki wniosek strony w dniu [...], zdaniem Starosty nie wpłynął i nałożenie grzywny na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego było niedopuszczalne. Poza tym wskazano, że nałożenie kary grzywny po upływie długiego okresu czasu od wydania decyzji mija się z celem ustawowych regulacji w tym przedmiocie. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy . W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda prawidłowo określił początek biegu terminu wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień [...] kiedy to Starosta M. otrzymał akta sprawy wraz z decyzją z dnia [...] przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo również Wojewoda ustalił 97- dniowy termin opóźnienia w wydaniu pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ma zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynikający z tego przepisu Prawa budowlanego wiąże organ również w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy i rozpoczyna bieg z chwilą wpływu decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia . Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta M. wnosząc o jego uchylenie, powtarzając argumentację przywołaną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga Starosty M. jest uzasadniona. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7 i 77 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje się ustaleń w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Tymczasem organy obu instancji rozpoznały sprawę terminowości wydania pozwolenia budowlanego w sposób automatyczny, koncentrując się jedynie na tym, że doszło do wydania decyzji z przekroczeniem terminu ustawowych 65 dni. Sąd podkreślił, że zastosowanie kary określonej w przepisie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane musi uwzględniać ratio legis tego przepisu, czyli dyscyplinowanie organów i nakładanie kar za zawinione działania skutkujące opóźnieniem w wydaniu decyzji, a przepis art. 35 ust. 6 należy rozumieć i wykładać łącznie z normą zawartą w ustępie 8 tego artykułu , który stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Mimo wskazanego w ustępie 8 zastrzeżenia, organy nie przeprowadziły żadnej analizy w tym kierunku, nie podjęły próby wyjaśnienia czy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie decyzji czy też wydanie jej było niemożliwe. W ocenie Sądu I instancji inwestor miał świadomość, braków wniosku, a także zdawał sobie sprawę, że wyłącznie w jego gestii leżała możliwość ich usunięcia. Potwierdzenie powyższego w postępowaniu o nałożeniu grzywny oznaczałoby, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wprawdzie z opóźnieniem ale jednocześnie spowodowanym winą inwestora. Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzania kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie to również musi mieć na uwadze charakter i cel tego instrumentu prawnego. Sąd I instancji zauważając przesłanki prawne do wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3- Prawa budowlanego, stwierdził, że brak tego postanowienia nie oznaczał automatycznie, iż inwestor nie miał świadomości, że dołączone do wniosku dokumenty są niekompletne, gdyż z uzasadnienia decyzji Wojewody M. z dnia [...] wynikało jakie były przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji dowodzi, że dopiero w dniu [...] inwestor (projektant) uzupełnił dokumenty dołączając zgodę współwłaścicieli działki nr [...] w W. na przebieg kanalizacji przez ich nieruchomość. Strona wiedziała - co potwierdza treść pisma z dnia [...], iż z jej winy nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Niezależnie zatem od prawidłowej oceny Wojewody M., iż nie mógł odliczyć terminu na uzupełnienie dokumentów bowiem organ nie zastosował trybu postępowania zmierzającego do usunięcia przeszkód w pozytywnym rozpoznaniu wniosku, zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy należało rozważyć czy mimo to opóźnienie w wydaniu decyzji nie nastąpiło z winy samej strony, nie zaś organu. Skoro organ architektoniczno - budowlany po rozpatrzeniu wniosku uznał (jak świadczy materiał dowodowy), iż w przypadku jego uzupełnienia, możliwe będzie pozytywne rozpatrzenie wniosku, to zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym art. 7 a w szczególności art. 8 kpa, zasadnym było takie prowadzenie postępowania, aby w jak najkrótszym czasie wniosek strony został rozpoznany. Wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę i pouczenie strony o konieczności złożenia ponownie wniosku o pozwolenie nie sprzyjałoby zasadzie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, zwłaszcza że w wymiarze lokalnym decyzja dotyczyła ważnej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu skargi jakoby w sprawie przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzeniu nie miał zastosowania przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, Sąd I instancji uznał za zasadną argumentację organów obu instancji, że termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wiąże organ również w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, bowiem przeciwny pogląd prowadziłby do nieuzasadnionego logicznie i celowościowo wniosku, iż przewlekłość postępowania może spotkać się z krytyczną reakcją organu wyższego stopnia w postaci wymierzenia grzywny, tylko przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna zarzuca w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisu art. 35 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 nr 207, poz. 2016 ze późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, ze treść przepisu art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczna, a warunkiem koniecznym dla zastosowania kary jest wyłącznie nie wydanie przez organ decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni, od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną intencją przepisu było uniknięcie przewlekłości postępowania w sprawie wydania przez organ decyzji pozwolenia na budowę zarówno pozytywnej jak i negatywnej. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor dopiero w dniu [...] uzupełnił dokumenty, dołączając zgodę współwłaścicieli działki nr[...] w W. na przebieg kanalizacji przez stanowiącą ich własność nieruchomość, a więc upłynęło 85 dni od wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to jest od dnia [...] do dnia [...], to - zdaniem skarżącego - organ stwierdziwszy najpóźniej w 65-tym dniu postępowania brak niniejszej dokumentacji, powinien był w tym dniu wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Po uzupełnieniu zaś przez inwestora dokumentacji, o której mowa powyżej, powinno zostać wszczęte nowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Wydanie zatem przez Sąd I instancji wyroku zawierającego rozstrzygnięcie inne niż to powinno wynikać wprost z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, należy - zdaniem skarżącego – ocenić jako dokonanie przez Sąd błędnej jego wykładni, skutkującej konieczność jego uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też uprawniony do uzupełnienia lub poprawienia wskazanych przez stronę skarżącą podstaw skargi kasacyjnej oraz samodzielnego formułowania zarzutów, czy też domyślania się ich treści. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność posterowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), których w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono. Z treści rozpatrywanej skargi kasacyjnej wynika, że została ona przede wszystkim oparta na zarzucie określonym przez skarżącego, jako naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zarzut ten jest chybiony. Sprawa o pozwolenie na budowę załatwiana jest w postępowaniu, które normuje Kodeks postępowania administracyjnego. Prawo budowlane zawiera unormowania dotyczące postępowania w sprawach regulowanych przepisami tego prawa, które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród tych przepisów szczególnych Prawa budowlanego, dotyczących postępowania, jest regulacja przyjęta w art. 35 ust 6. Istota tej regulacji ma niewątpliwie charakter procesowy, a jej celem jest przyspieszenie załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę. Omawiany przepis art. 35 ust 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę, a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie; jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie (vide postanowienie NSA z 30 września 2005 r. II OSK 989/2005- ONSA i WSA 2006/1/12). Analizując przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że ma on na celu ochronę inwestora, który oczekuje na wydanie przez organ pozwolenia na budowę, jednak nie można nie zauważyć, że winien mieć wówczas zastosowanie, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę dysponuje kompletnym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a mimo to pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji kontrolując postępowanie organu zobowiązanego do wydania pozwolenia na budowę ustalił, że przyczyną zwłoki w wydaniu decyzji były starania inwestora o wyrażenie zgody przez współwłaścicieli działki nr [...] w W. na przebieg kanalizacji, przez ich nieruchomość. I tu z akt administracyjnych wynika, że zarówno organ administracji rozstrzygający sprawę w I instancji jak i inwestor mieli świadomość iż brak zgody uczestników stanowi przeszkodę w załatwieniu sprawy. Powyższe okoliczności przemawiają wprost, że w sprawie zachodziła sytuacja o której mowa w art. 35 ust 8 prawa budowlanego, który do terminów o których mowa w ust 6 nie wlicza okresu opóźnienia spowodowanych z winy strony. Chybionym jest pogląd skarżącego, który wywodzi w swoim zarzucie iż organy administracyjne winny stosować automatyzm i w przypadku opóźnień wnioskodawcy winny odmówić wydania decyzji, gdyż lansowany pogląd pozostaje w sprzeczności z zasadą przewidzianą w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego – co w niniejszej konkretnej sprawie z uwagi na rodzaj inwestycji – było kwestią priorytetową. Należy wreszcie zauważyć, że przepis art. 35 ust 6 ma na celu dyscyplinowanie organu wydającego pozwolenie na budowę w toku sprawy. Podjęcie czynności i wymierzenie grzywny po półtora roku od wydania decyzji i jak to organ I instancji wyjaśniał już po zrealizowaniu inwestycji świadczy o tym, że organowi wymierzającemu grzywnę uszła uwadze istota uregulowania zawarta w art. 36 ust 6. Podsumowując dotychczasowe rozważania, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 204 pkt 2 cytowanej ustawy.