II SA/Wa 1160/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Mierzejewska, asesor WSA Janusz Walawski, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2006 r. Komendant Główny Policji z dniem 31 stycznia 2006 r. zwolnił M. M. ze stanowiska [...] Komendy Głównej Policji (KGP) i z dniem 1 lutego 2006 r. mianował ją na stanowisko [...] KGP. Ponadto organ I instancji wskazał, że z dniem 31 stycznia 2006 r. wygasło skarżącej prawo do dodatku specjalnego w wysokości 10% kwoty bazowej wobec zaprzestania służby w [...]. W uzasadnieniu powyższego rozkazu podano, że rozkazem organizacyjnym nr 4/06 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji z dniem 31 stycznia 2006 r. uchylono etat [...], oraz że mianowanie skarżącej na nowe stanowisko wyniknęło z potrzeb organizacyjnych. W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżąca podniosła, że wskazuje on termin mianowania przed upływem terminu odwołania. Ponadto termin ten przypada przed dniem, w którym rozkaz wszedł do obrotu prawnego, a był nim 1 lutego 2006 r. Skarżąca uznała też uzasadnienie faktyczne rozkazu za wadliwe. Wskazała, że wyniku przeprowadzonych zmian nie zmniejszyła się ilość stanowisk w [...] KGP, nie zlikwidowano też jej stanowiska. Wydział, w którym pełniła dotychczas służbę, jedynie zmienił nazwę. Oceniła też, że spełniała wszystkie wymagania kwalifikacyjne do służby na stanowisku [...] tego Wydziału. Wskazała na art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), według którego, jej zdaniem, zwolnienie policjanta ze stanowiska połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko może nastąpić tylko wtedy, jeśli mianowanie następuje na stanowisko równorzędne. Oceniła, że stanowisko [...] nie jest równorzędne ze stanowiskiem [...] KGP. W strukturze organizacyjnej KGP nie ma komórki organizacyjnej o nazwie [...], Grupa ta nie ma określonego zakresu zadań ani podległości służbowej. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił rozkaz z [...] stycznia 2006 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, mianowania na inne stanowisko oraz wygaśnięcia prawa do dodatku specjalnego, i w tym zakresie orzekł, że zwolnienie ze stanowiska i wygaśnięcie prawa do dodatku specjalnego nastąpi z dniem 14 maja 2005 r., a mianowanie na stanowisko służbowe – z dniem 15 maja 2005 r. W pozostałej części rozkaz organu I instancji został utrzymany w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że nowa struktura KGP została wprowadzona, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2006 r. Następstwem tego było uchylenie z dniem 31 stycznia 2006 r. etatu [...] i wprowadzenie nowej struktury tej komórki organizacyjnej KGP. To kolei spowodowało likwidację stanowiska [...]. Organ odwoławczy wskazał, że cechą stosunku służbowego policjanta jest jego dyspozycyjność, konsensusu wymaga jedynie nawiązanie tego stosunku, ale już jego treść (warunki pełnienia służby) mogą być kształtowane przez przełożonego policjanta. Argumentując a contrario z art. 38 ustawy o Policji organ uznał, że zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na stanowisko równorzędne nie wymaga zgody policjanta. Nowe stanowisko jest bowiem równorzędne – ma identyczne parametry uposażenia, taki sam dodatek służbowy i stopień etatowy. Taka zmiana nie stanowi pogorszenia warunków służby. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. II SA/Wa 1645/04. Swobodę decyzji organu co do przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe potwierdza też, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 1993 r., sygn. II SA 1425/92. [...] została utworzona w 1998 r., służy ona do zapewnienia pełnienia służby przez policjantów do czasu mianowania ich na inne stanowiska służbowe lub zwolnienia ze służby. Organ ocenił także, iż rozkaz z [...] stycznia 2006 r. wymagał zmiany w zakresie dat zwolnienia ze stanowiska, mianowania i uchylenia prawa do dodatku, gdyż daty te nie mogły przypadać przed rozpatrzeniem odwołania i wejściem do obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu odwoławczego. Decyzja z dnia [...] maja 2006 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca przyznała w niej, że policjant ma obowiązek podporządkowania się szczególnej dyscyplinie, ale nie oznacza to, w jej ocenie, dowolności działania przełożonych. Decyzja o przeniesieniu na równorzędne stanowisko powinna respektować interes Policji i słuszny interes policjanta (art. 7 Kpa). Ponowiła zarzut wadliwości, pozorności uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Ponownie też nie zgodziła się z twierdzeniem, że jej stanowisko zostało zlikwidowane. Posiada ona odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie do służby na dotychczasowym stanowisku, zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, jakie potrzeby organizacyjne spowodowały jej przeniesienie. Oceniła też, że nowe stanowisko nie jest równorzędne z poprzednim, gdyż równorzędność wymaga, aby nowe stanowisko odpowiadało kwalifikacjom policjanta, aby było podobne rodzajowo, podobnie usytuowane w strukturze, z wynagrodzeniem nie niższym, od poprzednio pobieranego. Wskazała też, że z chwilą zwolnienia i mianowania na nowe stanowisko cofnięto jej dodatek specjalny z tytułu służby w [...] KGP. Ponownie stwierdziła, że w strukturze KGP nie istnieje [...], taka struktura przewidziana jest natomiast w projekcie zmiany ustawy o Policji. Projekt ten stanowi próbę usankcjonowania, zalegalizowania istnienia Grupy. Jej nowe stanowisko nie posiada określonego zakresu obowiązków ani podległości służbowej, a zgodnie z zarządzeniem nr 2 Komendanta Głównego Policji z 17 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu KGP, do każdego stanowiska powinna być przyporządkowana karta opisu pracy, określająca zakres zadań i obowiązków. Jej nowe stanowisko takiej karty nie ma, co oznacza, że nie jest ono równorzędne wobec poprzedniego. Także obniżenie jej uposażenia świadczy, że nowe stanowisko nie jest równorzędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2006 r. skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 6 Kpa. Oceniła ponownie, że nie nastąpiła likwidacja jej stanowiska [...] KGP, zmieniła się jedynie nazwa tego stanowiska. Nastąpiła tylko modyfikacja zakresu i rodzaju czynności na poszczególnych stanowiskach. Poza tym ponowiła zarzut braku uzasadnienia faktycznego, zarzut nierównorzędności stanowiska, o czym świadczy już zmniejszenie jej uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Strony niniejszego postępowania zgodnie oceniły, że art. 38 ust. 1 i 2 ustawy fa 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą", pozwala przenieść policjanta na stanowisko służbowe tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego. Taki właśnie wniosek wynika a contrario z tego przepisu – skoro przeniesienie na niższe stanowisko służbowe obwarowane jest szeregiem warunków w nim wskazanych, to przeniesienie na stanowisko równorzędne dopuszczalne jest zawsze z racji administracyjno – prawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, stosunku charakteryzującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Przepisy ustawy pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na takie równorzędne stanowisko. Zasadnie jednak wskazuje skarżąca, że przeniesienie na stanowisko równorzędne, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 Kpa), powinno być należycie, przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o przeniesieniu powinna we właściwy sposób wykazać nie tylko równorzędność nowego stanowisko służbowego skarżącej, ale także zasadność i celowość jej przeniesienia na to nowe stanowisko. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, a także utrzymany nim w mocy w określonym zakresie rozkaz personalny, wymagań tych nie spełniają. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżąca nie została w należyty sposób poinformowana o toczącym się postępowaniu, a w efekcie, na etapie postępowania I instancji, w ogóle nie brała w nim udziału. Nie dyskwalifikuje to jeszcze wydanego rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2006 r., ale mając na uwadze to procesowe uchybienie tym bardziej konieczne było przekonujące uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji jest, jak słusznie podnosi skarżąca, lakoniczne, pozorne. W istocie sprowadza się ono do powołania się na "potrzeby organizacyjne", odnośnie kwestii równorzędności nowego stanowiska służbowego nie zawiera natomiast żadnego, nawet lakonicznego uzasadnienia wskazując jedynie, że nowe stanowisko jest "równorzędne". Zaskarżona decyzja organu odwoławczego także jest z tego punktu widzenia wadliwa. Organ odwoławczy wskazuje, że uchylony został etat [...]. To "uchylenie" nastąpić miało na mocy rozkazu organizacyjnego Nr 4/06 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 stycznia 2006 r. Jednakże ten sam rozkaz jednocześnie wprowadza etat [...], a analiza jego § 1 i 2 wskazuje, iż nowy etat tego [...] zawierać ma większą niż poprzednio liczbę policyjnych stanowisk etatowych w grupie (korpusie) oficerów i aspirantów, a w trzeciej grupie (korpusie) liczba ta jest taka sama. Stąd nieprzekonujący jest argument, że rozkaz organizacyjny z 19 stycznia 2006 r. stanowił konieczną podstawę, przyczynę likwidacji stanowiska służbowego skarżącej. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jej stanowisko, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nie zostało zlikwidowane. Także na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. wskazała, że nowa struktura jej dotychczasowego [...] zawiera zarząd nadzorujący każdy z trzech wydziałów. Tego zarządu dotychczas nie było, gdyż bezpośredni nadzór nad każdym wydziałem sprawował dyrektor [...]. W odwołaniu od rozkazu I instancji podniosła, że wydziały nadal istnieją, zmieniła się jedynie ich nazwa, w tym nazwa [...]. Obecnie składa się on z 15 etatów, 4 z nich to wakaty. Zaskarżona decyzja w ogóle nie odnosi się do tych argumentów skarżącej, a jedynie wspomina lakonicznie, iż stanowisko [...] [...] tego [...] zostało zlikwidowane. Organ nie wyjaśnia, czy wydziały [...] istnieją, jakie znaczenie ma zmiana ich nazwy, jakie są różnice w zakresie ich zadań i usytuowania względem stanu poprzedniego, skąd wynikła konieczność likwidacji stanowiska [...], czy rzeczywiście - co kwestionuje skarżąca - stanowisko takie zostało zlikwidowane, czy i dlaczego 4 etaty w nowej strukturze są wakatami, a jeśli tak, to dlaczego konieczne stało się zlikwidowanie tego właśnie stanowiska i jakie potrzeby organizacyjne za tym przemawiały. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje prawdziwości wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż stanowisko skarżącej zostało zlikwidowane w związku z podjętymi w Komendzie Głównej Policji zmianami organizacyjnymi. Sąd podkreśla jednak, że zaprezentowane uzasadnienie pozostawia zbyt wiele wątpliwości i argumentów skarżącej bez koniecznej odpowiedzi. Uniemożliwia to Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, przesądza, że nie można co prawda wykluczyć prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, ale nie można także wykluczyć słuszności poglądu zaprezentowanego w skardze. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. II SA/Wa 1200/00, LEX Nr 54115). Ponadto organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234). Zaskarżona decyzja zawiera analogiczne uchybienia w zakresie uzasadnienia poglądu co do równorzędności nowego stanowiska skarżącej względem stanowiska poprzedniego. Skarżąca argumentowała, iż o równorzędności stanowiska przesądza nie tylko jego nazwa, parametry uposażenia i stopień etatowy, ale także zakres jego zadań i obowiązków, opis tego stanowiska, usytuowanie w strukturze organizacyjnej jednostki, wymagane na nim kwalifikacje. Wskazywała też na fakt, iż w strukturze organizacyjnej KGP nie istnieje [...]. Sąd ponownie nie przesądzając zasadności poglądu skarżącej zauważa, że zaskarżona decyzja nie wskazuje kryteriów, którymi organ kierował się przy ocenie kwestii równorzędności stanowiska w [...], nie odnosi się do argumentów skarżącej, nie wyjaśnia nawet wpływu pozbawienia jej dodatku specjalnego na kwestię tej równorzędności. Narusza to art. 7, 8, 107 § 3 Kpa. Przywołane wyżej orzecznictwo NSA pozostaje w tym zakresie w pełni przydatne. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk i odniesienia się do poglądu skarżącej był tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1). W zaskarżonej decyzji organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. II SA/Wa 1645/04, jako uzasadnienie równorzędności obydwu stanowisk służbowych skarżącej. Wypada zatem zauważyć, że wyrok ten zapadł w sprawie o innych okolicznościach faktycznych i prawnych – dotyczyła ona funkcjonariusza Straży Granicznej, a nie policjanta, a wyrok ten został następnie, po wniesieniu skargi kasacyjnej, uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok NSA nie zakwestionował co prawda oceny równorzędności stanowisk, ale też do kwestii tej się w ogóle nie odnosił. Poza wszystkim jednak wyraźna odrębność faktyczna i prawna tych spraw nie pozwala na analogiczną ocenę występującego w niniejszej sprawie problemu równorzędności zajmowanych przez skarżącą stanowisk. Zaskarżona decyzja obszernie uzasadnia natomiast uprawnienie przełożonego służbowego do przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe. W tym zakresie organ przywołuje też wyrok NSA z dnia 28 maja 1993 r., sygn. II SA 1425/92. Zauważyć należy jednak, że takie uprawnienie nie jest przez skarżącą kwestionowane, przyznaje ona, że organ takie uprawnienie posiada. Skarżąca poddaje jednakże w wątpliwość istnienie rzeczywistych potrzeb organizacyjnych Komendanta Głównego Policji w jej przeniesieniu oraz równorzędny charakter nowego stanowiska służbowego. Te okoliczności, jak wyżek wskazano, nie zostały we właściwy sposób wykazane. Dokładna analiza zaskarżonej decyzji prowadzi dodatkowo do wniosku, że organ odwoławczy niewłaściwie określił daty zwolnienia skarżącej ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe. Jeśli zwolnienie ze stanowiska miało nastąpić z dniem 14 maja 2006 r., a mianowanie z dniem 15 maja 2006 r., to dojść należy do wniosku, że przez okres 1 dnia skarżąca nie miała żadnego stanowiska służbowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy jako moment zwolnienia i mianowania przyjęty zostanie początek 14 i 15 dnia maja 2006 r., czy też koniec tych dni. Organ użył bowiem tej samej formuły językowej co do zwolnienia, jak i co do mianowania ("...z dniem..."). Zatem jeśli za miarodajny przyjąć początek tych dni, to skarżąca pozostawała bez żadnego stanowiska służbowego w dniu 14 maja 2006 r., jeśli zaś uznać za miarodajny koniec tych dni, to dniem bez żadnego stanowiska był 15 maja 2006 r. Nie można bowiem przyjąć, że użycie formuły "...z dniem..." odnośnie zwolnienia wskazuje na koniec dnia 14 maja 2006 r., a ta sama formuła użyta odnośnie mianowania oznacza początek 15 maja 2006 r. Błąd ten popełnił także organ I instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie raz jeszcze podkreśla, że niekwestionowanym prawem Komendanta Głównego Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określanie, w ramach art. 1 ust. 2 ustawy, konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie skarżącej na inne, równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z przyjętego modelu funkcjonowania Policji, oraz że nowe stanowisko jest istotnie równorzędne. Przyznanie w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury KGP oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Korzystając z możliwości, jakie stwarza art. 134 § 1 tej ustawy Sąd uchylił także utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2006 r. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.