I SA/Wa 847/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska /spr./ Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Z. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1975 r. Nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszła na własność Państwa. W dniu 1 września 1948 r. byli właściciele nieruchomości, w ustawowym terminie, wystąpili z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Z ustaleń organu wynika, że Naczelnik Dzielnicy W., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), działając z wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z dnia [...] lutego 1975 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r. odmówiono Z. T. – obecnie L., M. T. - obecnie G., i J. T. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1975 r. twierdząc, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymieniowych w artykule 156 § 1 kpa, bowiem stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosowało się odpowiednio do odszkodowań za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, zostali pozbawieni użytkowania wspomnianych gruntów po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, ponieważ przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym o jedenastu izbach, a zatem nie stanowiła domu jednorodzinnego w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów, i odszkodowanie za nią nie przysługiwało. Po rozpatrzeniu odwołania Z. L., Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, ocenie nadzorczej podlega decyzja o odmowie przyznania odszkodowania, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z ustaleń organu wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] i stanowiąca byłą własność Z. T. – obecnie L., M. T. - obecnie G., i J. T. w częściach równych niepodzielnie, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na nieruchomości tej znajdował się budynek jednopiętrowy, mieszkalny wybudowany na podstawie projektu zatwierdzonego w dniu 14 lipca 1932 r. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, zostali pozbawieni użytkowania tych gruntów po wejściu w życie tej ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast na podstawie art. 53 ust. 2 tej ustawy, przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Zdaniem organu, w sprawie istotne jest ustalenie charakteru przedmiotowej nieruchomości. Na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny 10 - izbowy o powierzchni zabudowy 133,75 m2, nieruchomość ta nie stanowiła gospodarstwa rolnego, sadowniczego ani warzywniczego. Definicja "domu jednorodzinnego", jak stwierdził organ, zawarta była w art. 134 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny, zgodnie z którym "Domem jednorodzinnym jest dom mieszkalny, jak również samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego, jeżeli są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich i nie przekraczają rozmiarów określonych przez właściwe przepisy". Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz. U. z dnia 17 lipca 1974 r.) powierzchnia użytkowa domu jednorodzinnego mogła wynosić do 110 m2, a w razie konieczności przeznaczenia części mieszkania w takim domu na wykonywanie pracy zawodowej przez właściciela, jego dzieci lub rodziców - do 140 m2, natomiast powierzchnia użytkowa domu jednorodzinnego, wybudowanego przed dniem wejścia w życie ustawy, mogła być większa od wyżej określonej, jeżeli dom obejmuje nie więcej niż 6 izb. Zdaniem organu, ponieważ przedmiotowej nieruchomości nie można zakwalifikować do żadnej z ww. kategorii, odszkodowanie na podstawie art.. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przysługiwało. Organ stwierdził również, że ponieważ odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie przysługiwało na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie można uznać, aby zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 1975 r. wypełniała którąkolwiek z przesłanek art. 156 Kpa, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, a zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. L., zarzucając naruszenie słusznego interesu strony przez pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia decyzji określonych w kpa oraz wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz Konstytucji RP i PRL, w zestawieniu ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu pełnego składu uchwały z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. akt W 19/95 OTK 1996/25 podkreślił, że pozbawienie sprawiedliwego zadośćuczynienia za utratę majątku na rzecz odbudowy W. z przyczyn leżących po stronie organów stosujących prawo było sprzeczne z literą i założeniami dekretu, a ograniczenie się do ocen prawnych stosowanych w poprzednim systemie autorytarnym oznaczałoby ponadto, iż oceny te pozostają wiążące obecnie, co z punktu widzenia zasad państwa prawnego jest nie do przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca naruszają prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], na której znajdował się budynek mieszkalny 10 izbowy o powierzchni zabudowy 133,75 m2. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Z. L. o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Minister Transportu i Budownictwa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 74), przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie charakteru przedmiotowej nieruchomości, i ustalił, że nieruchomość ta "niewątpliwie nie stanowiła gospodarstwa rolnego, sadowniczego czy też warzywnego", a ponadto skoro powierzchnia użytkowa tego domu jednorodzinnego przekraczała 110 m2, a dom obejmował więcej niż 6 izb, wbrew przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego – to, zdaniem organu, odszkodowanie na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przysługiwało. Zdaniem Sądu, definicja pojęcia "dom jednorodzinny" zawarta w przepisach prawa ustanowionego po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie może stanowić podstawy dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 74). Pogląd taki prowadzi bowiem do retroaktywności i narusza podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 kwietnia 1997 r. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie posługiwały się pojęciem "budownictwo jednorodzinne" ani pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało też rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 2002 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 wskazał, że skoro przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, czyli w tej sprawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołuje się do kryteriów istniejących w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., to pojęcie "domu jednorodzinnego" należy rozumieć w takim znaczeniu, jakie mu nadawano wówczas, a więc był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni lub pomieszczeń, które wprowadzono w późniejszym okresie. Pogląd taki Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. A zatem, przy ocenie wniosku skarżącej w toku ponownego postępowania organ administracji weźmie pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, a także z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Koszty obejmują wyłącznie wpis od skargi.