I OSK 327/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Małgorzata Borowiec (spr.) NSA Jolanta Szaniecka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności zarządzenia o przymusowym zarządzie oraz orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/06 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o przymusowym zarządzie oraz orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Gospodarki zaskarżoną decyzją z dnia [...] w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], znak [...], którą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] stycznia 1946 r., l.dz. [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "Młyny [...] w mieście Z. woj. L." oraz orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "Młyny: [...], Z. ul. [...] ". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo, będące w przeszłości własnością B. B. w 2/3 częściach i J. K. w 1/3 części, zostało w 1946 r. objęte przymusowym zarządem państwowym na podstawie Zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] stycznia 1946 r. i sprawowanie zarządu powierzono Państwowemu Zjednoczeniu Przemysłu Młynarskiego z siedzibą w W. zgodnie z przepisami dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. P.P. Nr 21, poz. 67) w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 437). Na podstawie zgromadzonych dokumentów, opisanych w zaskarżonej decyzji, organ orzekający ustalił, że omawiane młyny w chwili ustanowienia nad nimi przymusowego zarządu państwowego były czynne i niezagrożone bezruchem, mimo, źe nie znajdowały się w rękach właścicieli, ale były dzierżawione przez R. S., P. W. i S. L. w określonych częściach, którzy byli zainteresowani dalszym prowadzeniem omawianego przedsiębiorstwa. Użytkowanie młynów przez dzierżawców zgodnie z przeznaczeniem gospodarczym nie kwalifikowało ich do uznania zaistnienia sytuacji, która ze względu na interes Państwa wymagała dodatkowej ingerencji lub podjęcia działalności młynów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ orzekający wskazał, że ratio legis przepisów dekretu z dnia 18 lipca 1918 r. polegało nie na upaństwowieniu przedsiębiorstw, lecz jedynie na podtrzymywaniu działalności gospodarczej w przypadku, gdy ich właściciele nie mogli lub nie chcieli prowadzić działalności, której podtrzymywanie lub wznowienie było konieczne ze względu na interes Państwa. Skutkiem tego wskazano, że młyny pszenny i żytni, nie mogły być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa, skoro nawet zdolność przemiałowa każdego z nich wynosiła poniżej 15 ton na dobę. Na tej podstawie, w zaskarżonej decyzji stwierdzono brak spełnienia przesłanek z dekretu z dnia 18 lipca 1918 r. wobec przedmiotowego przedsiębiorstwa do objęcia go przymusowym zarządem państwowym, dlatego zarządzenie Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] stycznia 1946 r. uznano za rażąco naruszające wskazany dekret. Ponadto, powołanemu zarządzeniu Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] stycznia 1946 r., zarzucono naruszenie art. 44 oraz art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), ponieważ zarządzenie to, mimo, iż ograniczało właścicieli w ich prawie własności wobec przedsiębiorstwa, nie zawiera, wbrew wskazanym podstawom prawnym, prawnego i faktycznego uzasadnienia. Przedmiotowe młyny zostały objęte również innym trybem nacjonalizacji, bowiem w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, dalej: ustawa nacjonalizacyjna) przedsiębiorstwo pod nazwą "Młyny: [...] Z. ul. [...]" zostało umieszczone w wykazie przedsiębiorstw przejmowanych na własność Państwa ogłoszonym w [...] Dzienniku Wojewódzkim z dnia [...] września 1946 r, Nr [...], poz. [...]. Z tych względów oraz na podstawie opinii ówczesnego biegłego, który wskazał, iż teoretyczna zdolność przemiałowa obu młynów wynosiła łącznie 35,87 ton, zaś praktyczna 23,29 tony zboża na dobę dla obu młynów łącznie, organ orzekający uznał, że powyższa wartość (23,29 tony) nie uwzględnia "rzeczywistego stanu technicznego zmaszynowienia młynów w dacie ich nacjonalizacji", a więc przyjąć ją należy za zdolność przemiałowa teoretyczną, a nie praktyczną. Przedmiotowe młyny poddane zostały nacjonalizacji orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ orzekający stwierdził, że art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęcie na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, dotyczył tylko tych młynów, których rzeczywista, a nie teoretyczna, zdolność przemiałowa wynosiła w dniu 5 lutego 1946 r. (jako w dniu wejścia w życie powołanej ustawy nacjonalizacyjnej) ponad 15 ton zboża na dobę. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie, do nacjonalizacji przyjęto mało miarodajne dowody, skoro dowody te dotyczą wyliczenia teoretycznej, a nie praktycznej zdolności przemiałowej i to nie na dzień wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Analiza wartości dowodowej dokumentów przyjętych za podstawę do wyliczenia zdolności przemiałowej nie pozwala na jednoznaczne określenie, czy znacjonalizowane przedsiębiorstwo spełniało kryteria jego upaństwowienia określone w ustawie nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r, dlatego też organ orzekający, stosownie do art. 77 §1 kpa, uznał za słuszne pozyskanie dodatkowego dowodu z ekspertyzy uprawnionych rzeczoznawców w zakresie faktycznego stanu przemiałowości młynów w Z. w dniu [...] lutego 1946 r. Z opinii sporządzonej w listopadzie 2005 r. przez mgr inż. A. O. wynika, że młyny stanowiły dwa oddzielnie wybudowane i oddzielnie zlokalizowane obiekty, funkcjonując niezależnie od siebie. Pod względem technologicznym (rodzaj przemiału) oraz technicznym (oddzielne niezależne wyposażenie) i eksploatacyjnym (oddzielne zatrudnienie pracowników fizycznych), były to dwa odrębne młyny funkcjonujące niezależnie od siebie. Biegły określił zdolność przemiałowa dla każdego z młynów oddzielnie, w trzech wariantach, tj. według literatury naukowej, według analizy mocy zainstalowanych w młynach silników elektrycznych oraz według zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia 18 listopada 1945 r. W każdym z wyliczonych wariantów, zdolność przemiałowa każdego z młynów oddzielnie w dniu [...] lutego 1946 r. wynosiła poniżej 15 ton zboża na dobę. Także zdolność przemiałowa obu młynów łącznie, nie przekraczała 15 ton zboża na dobę. Na tej podstawie organ orzekający uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka nacjonalizacji młynów, dlatego orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dot. przedsiębiorstwa "[...], Z. ul. [...] ", należało uznać za rażąco naruszające przepisy ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że oceniane zarządzenie Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] stycznia 1946 r, oraz orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyny: [...], Z. ul. [...] ", nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 §2 kpa. Poszczególne składniki majątkowe przedsiębiorstwa "Młyny: [...], Z. ul. [...] ", ustalone zostały w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] lipca 1949 r. (sprostowanym protokołem z dnia [...] kwietnia 1950 r), który został zatwierdzony orzeczeniem Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji z dnia [...] grudnia 1952 r. Skoro zaś organem właściwym do oceny powołanego orzeczenia jest obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to do tego organu należy ocena skutków prawnych orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r., jako orzeczenia określającego, które ze składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa przeszły na własność Państwa, a które obecnie stały się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, w tym przedmiotem nabycia przez [...] Sp. z o.o. aktem notarialnym z dnia [...] maja 2003 r. Rp A Nr [...]. Dopiero bowiem orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. ustalone zostało, które składniki przedsiębiorstwa przeszły na własność Państwa. Orzeczenie to stanowi integralną część orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r, lecz nadal pozostaje w obiegu prawnym, ponieważ Minister Gospodarki nie jest właściwy do jego oceny. Powyższa decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie przez organ orzekający zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., polegających na nabyciu przez skarżącą w drodze umowy prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...], wchodzącej niegdyś w skład przejętego w drodze nacjonalizacji przedsiębiorstwa Młyny: [...], Z. ul. [...]. Spółka podniosła, iż prawo użytkowania wieczystego wskazanej działki po nacjonalizacji było już wielokrotnie nabywane w drodze odpłatnych czynności prawnych od osób ujawnionych w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty. Nabycia te są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i stanowią nieodwracalny skutek prawny orzeczenia nacjonalizacyjnego, ponieważ nie jest możliwe przywrócenie - przy pomocy jakichkolwiek działań prawnych leżących w kompetencji organu administracji - prawa własności tej nieruchomości spadkobiercom jej byłych właścicieli. Zgodnie z §71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, Państwo stało się właścicielem nieruchomości przedsiębiorstwa z dniem [...] czerwca 1948 r., jako w dacie publikacji orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu. Późniejsze wydanie orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego ustalającego składniki majątkowe przedsiębiorstwa, nie przeczy temu, że skutek własnościowy w stosunku do wszystkich składników nacjonalizowanego przedsiębiorstwa zawartych w protokole nastąpił z datą publikacji i na mocy samego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Późniejsze zatwierdzenie protokołu, mające charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzało inwentarz znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Ocena zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych powinna być zatem dokonana wobec aktu, mocą którego wywołane zostały skutki prawne w sferze prawa własności, tj. orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. Ocena legalności orzeczenia Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji z dnia [...] grudnia 1952 r. nie ma w tym względzie znaczenia. To na Ministrze Gospodarki spoczywał obowiązek ustalenia, czy stwierdzenie nieważności aktu nacjonalizacyjnego daje podstawę do odwrócenia przez ten organ skutków - w tym przypadku prawnorzeczowych - które wywołało orzeczenie nacjonalizacyjne. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie prowadzi do konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania. Skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego jest stwierdzenie nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, na co wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia .18 maja 2004 r. sygn. akt OSK 232/04, publ. LEX nr 148891. Nie może być zatem badana przesłanka nieodwracalności skutków prawnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. W skardze zakwestionowano również prawidłowość ustaleń Ministra Gospodarki w zakresie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. Przedmiotem nacjonalizacji było jedno przedsiębiorstwo, dlatego ocena przekroczenia granicznej zdolności przerobowej młynów powinna być dokonana na podstawie wielkości ustalonej dla całego przedsiębiorstwa młynarskiego, a nie dla każdego z młynów z osobna. W opinii biegłego z 1947 r. posłużono się praktyczną zdolnością przemiałową, gdyż wielkości teoretyczne obniżono o współczynniki uwzględniające zużycie urządzeń, nawet jeśli nie przedstawiono uzasadnienia dla przyjętych współczynników. Także szacunki zdolności przemiałowej obu młynów łącznie, podane przez osoby odwołujące się w przeszłości od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. wskazują na przekroczenie 15 ton zboża. Również w opinii sporządzonej na zlecenie Ministra Gospodarki wskazano, że w jednym z wariantów, zdolność przemiałową przekraczała 15 ton. Opinia ta sporządzona została po blisko sześćdziesięciu latach, dlatego w oczywisty sposób opiera się o szacunki, których dokładność nie przeważa nad dokładnością szacunków wynikających z opinii sporządzonej na użytek nacjonalizacji. Nie może być zatem mowy o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego, jeżeli materiał dowodowy przeczy ustaleniu objęcia nacjonalizacją młynów nie osiągających wielkości przerobowej uzasadniającej nacjonalizacje, natomiast opinia sporządzona w jednoznaczny sposób nie potwierdza wadliwości tego materiału dowodowego. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia Ministra Gospodarki oraz dokonana przez niego ocena zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie uzasadniały stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] stycznia 1946 r. l.dz. [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "Młyny [...] w mieście Z. woj. L." oraz orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dot. przedsiębiorstwa "Młyny: [...], Z. ul. [...] ". Z akt sprawy wynika bowiem, że nie zostały spełnione przesłanki do objęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. R.P. Nr 21, poz. 67, ze zm.), gdyż przedsiębiorstwo to pozostawało w ruchu, i nie mogło być, ze względu na skalę zatrudnienia oraz zdolności przemiałowe, a także sam jego charakter usługowy, traktowane w świetle art. 1 pkt 3 powołanego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. za mające znaczenie dla interesu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił utrwalone w tym względzie poglądy dotychczasowego orzecznictwa sądowego, że przepisy dekretu dotyczyły przedsiębiorstw mających znaczenie dla gospodarki narodowej, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji, dlatego wykorzystywanie tych przepisów do małych, lokalnych zakładów przemysłowych lub usługowych wychodzi daleko poza cele wspomnianego dekretu i pozostaje w sprzeczności z treścią jego przepisów. Z kolei w odniesieniu do oceny legalności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa, Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ nadzoru w zaskarżonej decyzji prawidłowo skorzystał z uprawnień określonych w art. 84 kpa, powołując biegłego do oceny praktycznej zdolności przemiałowej obu młynów , na dzień wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. na dzień 5 lutego 1946 r., jak również dokonał w tym względzie wnikliwej oceny tej opinii na podstawie art. 80 kpa, rozważając wszystkie zawarte w niej ustalenia i założenia w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza dokumentów archiwalnych, jakie zachowały się z postępowania nacjonalizacyjnego. Ocena ta odpowiada zakresowi jego uprawnień wyznaczonych w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał w szczególności ustalenia organu, poparte opinią biegłego z listopada 2005 r., że zdolność przemiałowa młynów żytniego i pszennego , nie przewyższała limitu 15 ton zboża na dobę, skutkiem czego nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1A pkt 13 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W tym względzie Sąd pierwszej instancji podzielił wypowiadany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym i przytoczony przez organ nadzoru pogląd, że powołany art. 3 ust. 1A pkt 13 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., dotyczył tylko tych młynów motorowych, których rzeczywista (a nie teoretyczna) zdolność przemiałowa wynosiła w dniu przejęcia młyna powyżej 15 ton zboża na dobę. Zaaprobował stanowisko organu nadzoru, że wyliczenie zawarte w opinii sporządzonej przez inż. A. T. w 1947 r. należy uznać za nieokreślające zdolności przemiałowej młynów, gdyż nieuwzględniono w nich rzeczywistego stanu zużycia maszyn i urządzeń znajdujących się w znacjonalizowanych młynach, które to zużycie zostało wskazane w załączniku do tej opinii na poziomie od 30% do 60% względem wskazanych silników elektrycznych i mlewników. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącą spółkę [...] okoliczność, iż ocena zdolności przemiałowej została oparta na opinii sporządzonej w listopadzie 2005 r., a więc po blisko sześćdziesięciu latach od dokonania nacjonalizacji młynów. Opinia ta bowiem została sporządzona z uwzględnieniem wszystkich dowodów archiwalnych, zawierających bardzo obszerny i zarazem precyzyjny opis składników obu młynów. Określenie zdolności przemiałowej bez dokonania faktycznego przemiału zawsze ma charakter szacunkowy. Chodzi o to, aby przyjęte szacunki, w ramach dostępnej w tej mierze wiedzy i doświadczenia, nie pozostawały w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym i uwzględniały wszystkie jego elementy mogące mieć wpływ na wysokość tych szacunków. Tych kryteriów, opinia sporządzona w 1947 r. nie spełnia, dlatego nie mogła być podstawą do uznania spełnienia się przesłanki nacjonalizacji z art. 3 ust. 1A pkt 13 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Sąd pierwszej instancji podzielił również ocenę organu nadzoru, że młyny stanowiły dwa oddzielne obiekty, do kwalifikowania ich jako odrębne przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 3 ust. 1A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r, Potwierdza to opinia sporządzona w listopadzie 2005 r. w zakresie zastosowanych technologii i rozdzielności eksploatacyjnej. W aktach sprawy znajduje potwierdzenie okoliczność obejmowania obu młynów odrębnymi świadectwami rejestracyjnymi, co pozwalało na ich traktowanie, jako odrębnych przedsięwzięć gospodarczych, zwłaszcza dla zastosowania przepisów dekretu z dnia 3 stycznia 1946 r, których skutki nacjonalizacyjne nakazywały dokonywać wnikliwej oceny ich zastosowania, z wyłączeniem wykładni rozszerzającej. W odniesieniu do zarzutu skargi o zaistnieniu nieodwracalnego skutku prawnego orzeczenia nacjonalizacyjnego Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., w rozumieniu art. 156 §2 kpa, w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego do działki nr ew. [...] przez [...] sp. z o.o. w drodze czynności cywilnoprawnej, której skutki nie mogą być zniesione przez organ nadzoru w drodze decyzji administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż jakkolwiek ocena organu nadzoru braku zaistnienia takich skutków w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowa, o tyle wynika to z innych okoliczności, aniżeli wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr ew. [...], znajdująca się w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o., wchodząca w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, objęta została decyzją Wojewody Z. z dnia [...] października 1992 r. o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego tej działki z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Przemysłu [...] "[...]" w J.. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] września 1993 r. Rp A Nr [...] prawo użytkowania wieczystego tej działki zostało przeniesione na rzecz [...] Zakładów [...] Sp. z .o.o., które aktem notarialnym z dnia [...] października 1999 r. sprzedały to prawo A. i T. K.. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2000 r., małż. K. zbyli prawo użytkowania wieczystego na rzecz "[...] " Sp. z o.o., a spółka ta, aktem notarialnym z dnia [...] maja 2003 r. Rp A Nr [...] przeniosła to prawo na rzecz [...] Sp. z o.o. W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza to, że prawo użytkowania wieczystego, przysługujące obecnie [...] Sp. z o.o., powstało z mocy samego prawa, ale dopiero w dniu [...] grudnia 1990 r., z racji, że wobec działki nr ew. [...] udokumentowano, iż w tym dniu znajdowała się w zarządzie państwowej osoby prawnej. Powstałe w przedstawiony sposób prawo użytkowania wieczystego nie jest więc skutkiem prawnym orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r, jak również nie jest skutkiem prawnym orzeczenia Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji z dnia [...] grudnia 1952 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Wprawdzie z powołanych orzeczeń wywodzone jest wobec działki nr ew. [...] prawo własności Skarbu Państwa, na którym w dniu [...] grudnia 1990 r. powstało prawo użytkowania wieczystego z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), to jednak powstanie tego prawa, w żaden sposób nie stanowi skutku prawnego powołanych orzeczeń, gdyż nie jest ono ani przedmiotem ich rozstrzygnięć, ani wynikiem ich wydania, ani też wynikiem ich wykonania. Prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych, które to orzeczenia nie zawierały jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanawiania na przedmiotowej działce prawa użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przysługujące [...] Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego do działki nr ew. [...], nabyte zostało w drodze kolejnej czynności cywilnoprawnej w całym szeregu takich czynności, jakich prawo to było przedmiotem po jego powstaniu, to nabycie to może mieć znaczenie dla oceny skutków prawnych związanych z decyzją Wojewody Z. z dnia [...] października 1992 r., gdyż to ta decyzja stanowi ustawowo określony dowód powstania prawa użytkowania wieczystego do działki nr ew. [...], na obrót którym, w drodze czynności cywilnoprawnych, powołuje się skarżąca Spółka. W konsekwencji Sąd ten na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Dz.U. Nr 153, poz 1270,ze zm. zwanej dalej w skrócie ustawą P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Sp. z o.o. i zaskarżając wyrok w całości i zarzuciła naruszenia prawa materialnego polegające na: 1) niezastosowaniu art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), mimo zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wadliwego orzeczenia nacjonalizacyjnego, tj.: orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "Młyny: [...], Z. ul. [...] ", gdyż ustanowione na nieruchomości wchodzącej w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte w sposób pierwotny w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych i uniemożliwia , nawet częściowe, przywrócenie stanu prawnego poprzedzającego decyzję nacjonalizacyjną, 2) błędnej wykładni zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" i uznaniu, że nie mogą być do nich zaliczane skutki wspołkształtowane także na podstawie innych orzeczeń administracyjnych niż tylko to, w przedmiocie którego toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności Wskazując na powyższą podstawę wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz po myśli art. 188 Ustawy P.p.s.a. - rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...], znak: [...], o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...], stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] stycznia 1946 r. 1.dz. [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "Młyny [...] w mieście Z. woj. L.", oraz orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "Młyny: [...], Z. ul. [...] "; - zasądzenie kosztów postępowania; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka podniosła, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej Spółki, decyzja Ministra Gospodarki zniosła skutek wywołany orzeczeniem nacjonalizacyjnym: orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., którym było nabycie własności składników majątkowych nacjonalizowanego przedsiębiorstwa przez Państwo i spowodowała, że własność ta, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości, której obecnym użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, wróciła do spadkobierców osób, których mienie znacjonalizowano. Konsekwencją takiego skutku stwierdzenia nieważności jest następująca konsekwencja prawnorzeczowa, [...] Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której właścicielem są osoby fizyczne, a taka konstrukcja prawna, jak również orzeczenie administracyjne, które ją dopuszcza, jest nie do zaakceptowania. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła Sądowi I instancji, że w zaskarżonym orzeczeniu przechodzi do porządku dziennego nad tym, że stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie odwróci jego skutku prawnego, przez co prawo własności nieruchomości nie powróci do spadkobierców tych, których mienie zostało bezprawnie znacjonalizowane. Brak natychmiastowego zniweczenia skutków nieważnego orzeczenia nacjonalizacyjnego byłby dopuszczalny, jeśli dzięki nadzwyczajnemu trybowi weryfikacji późniejszej decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomych składników mienia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa państwowej osobie prawnej, następstwa tej późniejszej decyzji mogłyby być zniweczone na drodze postępowania administracyjnego. Jednak wówczas, gdy pierwotne nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych czyni niemożliwym na drodze jakiegokolwiek postępowania administracyjnego powrót do stanu prawnego sprzed nacjonalizacji, to wtedy istnieje przesłanka do przyjęcia zajścia nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem skarżącej, niewadliwie nabyte prawo użytkowania wieczystego, czyni niemożliwym restytucję prawa własności nieruchomości istniejącego przed wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego w jakimkolwiek kształcie. Idąc bowiem śladem argumentacji zaproponowanej przez Sąd pierwszej instancji i uznając, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych, wynikająca z okoliczności, na które powołała się skarżąca, mogłaby być zasadnie badana dopiero na etapie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste państwowej osobie prawnej, trzeba zaaprobować stan prawny, jaki z orzeczenia kończącego takie postępowanie będzie wynikać. Otóż, jeśli decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz państwowej osoby prawnej, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Skarb Państwa rozporządził w niej nie swoim prawem, ale która nie zostanie usunięta z obrotu, z uwagi na to, że wykreowane przez nią prawo, na podstawie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zostało skutecznie nabyte przez obecnego użytkownika wieczystego, to w stosunku do nieruchomości, do której wydano orzeczenie nacjonalizacyjne, trzeba przyjąć dwie prawne konsekwencje: użytkownikiem wieczystym jest osoba, która nabyła niewadliwie to prawo w oparciu o wspomnianą rękojmię, natomiast właścicielem gruntu - wobec wyeliminowania orzeczenia nacjonalizacyjnego - są osoby fizyczne, spadkobiercy byłych właścicieli, a to, jest sprzeczne z art. 232 k.c. W ocenie skarżącej, jedynym możliwym do zaakceptowania poglądem jest to, iż badanie wpływu późniejszych rozporządzeń prawem użytkowania wieczystego względem skuteczności nabycia tego prawa w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych musi się odbywać już na etapie nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń nacjonalizacyjnych, gdyż już wtedy istnieją przesłanki do oceny, czy stan prawny sprzed takiego orzeczenia może zostać przywrócony, czy też nie. Weryfikacja decyzji nacjonalizacyjnej, w następstwie której dochodzi zarazem do tego, że własność gruntu przestaje być własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy dalszym istnieniu ustanowionego na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego, nie może być zaakceptowana. Skarżąca wskazała, iż rozumiejąc stanowisko sądów chcących uczynić zadość słusznym roszczeniom restytucyjnym w takich stanach faktycznych jakie legły u podstaw wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99 oraz uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, podkreśliła, że wspólnym mianownikiem tych orzeczeń było to, że stan prawny będący skutkiem stwierdzenia nieważności stosownych decyzji dawał podstawy do odwrócenia skutków prawnych tych wadliwych aktów. Zdaniem skarżącej Spółki stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonego wyroku takich podstaw nie daje - ustanowienie, i późniejszy nim obrót, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czyni niemożliwym odwrócenie skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego. Spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości nie mogą stać się właścicielami nieruchomości, gdyż nie ma możliwości, gdy wygasło ustanowione prawo użytkowania wieczystego i nie ma możliwości, aby właścicielami nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste była osoba fizyczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 Ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. W niniejszej sprawie żadne z przesłanek nieważności nie występują. W związku z powyższym rozpoznanie skargi kasacyjnej ograniczono do podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wadliwego orzeczenia nacjonalizacyjnego, tj.: orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "Młyny: [...], Z. ul. [...] ", uznać należy iż jest on nietrafny, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż prawo użytkowania wieczystego, przysługujące obecnie [...] sp. z o.o., powstało z mocy samego prawa, ale dopiero w dniu [...] grudnia 1990 r. z tej racji, że wobec działki nr ew. [...] udokumentowano, iż w tym dniu znajdowała się w zarządzie państwowej osoby prawnej. Powstałe w przedstawiony sposób prawo użytkowania wieczystego nie jest więc, jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, skutkiem prawnym orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r, jak również nie jest skutkiem prawnym orzeczenia Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji z dnia [...] grudnia 1952 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Dlatego też nie ma bezpośredniego związku między prawem użytkowania wieczystego, będącego w posiadaniu [...] sp. z o.o., a orzeczeniami nacjonalizacyjnymi, albowiem prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych, które nie zawierały jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących ustanawiania na przedmiotowej działce prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie błędnej wykładni zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" stwierdzić należy, że sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. W razie kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/1999, Wokanda 2000/7/35). W niniejszej sprawie przysługujące [...] sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego do działki nr ew. [...], może mieć znaczenie dla oceny skutków prawnych, ale tych związanych z decyzją Wojewody Z. z dnia [...] października 1992 r., ponieważ to ta decyzja stanowi ustawowo określony dowód powstania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, na obrót którym, w drodze czynności cywilnoprawnych powołuje się skarżąca Spółka. Z powyższych względów należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92). Przy ocenie, czy zaszły nieodwracalne skutki prawne nie chodzi o odwrócenie skutków prawnych w ogóle, ale o oddalenie skutków wywołanych przez decyzję ocenianą w ramach tego postępowania o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem niniejszej sprawy były decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze decyzje uwłaszczeniowe bądź komunalizacyjne. Późniejsze zdarzenia prawne takie jak obrót cywilnoprawny nie mają bezpośredniego związku z omawianymi decyzjami nacjonalizacyjnymi, lecz są skutkiem decyzji Wojewody Z. z dnia [...] października 1992r., która nie była przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.