IV SA/Wa 1504/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006r. sprawy ze skargi E. K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących E. K. i J. K. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - po rozpoznaniu odwołania E. i J. K. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na terenie gminy M., w obrębie geodezyjnym N., przy ulicy [...] na działkach o nr ew. [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wójt Gminy M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku E. i J. K. z dnia 20 lutego 2006 r. - polegającego na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na terenie gminy M., w obrębie geodezyjnym N., przy ulicy [...] na działkach o nr ew. [...] - wskazując jako przyczynę odmowy niespełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy, argumentując, że w bliskim sąsiedztwie, przy ulicy [...] jest realizowana budowa budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej jednorodzinnej. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał, iż z treści przeprowadzonej na potrzeby postępowania administracyjnego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, parterowymi, z poddaszami użytkowymi usytuowanymi w odległości od 5-16 m od granicy działki od ulicy [...]. Część budynków jest w trakcie budowy, w tym budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. Pozostałe działki w obszarze analizowanym są niezabudowane. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony pierwszy z wymienionych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy warunków, bowiem żadna z działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, paramentów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym stanie sprawy, według organu, realizacja inwestycji mogłaby naruszyć obowiązek uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, określony w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ wskazał, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, iż na jednej z działek przy ulicy [...] realizowana jest budowa budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, bowiem budynki te nie są jeszcze wybudowane a zatem nie mogą stać się punktem odniesienia do określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i J. K. podnieśli, że planowany przez nich budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym, co potwierdza część opisowa projektu. Z kolei w uzupełnieniu skargi skarżący podnieśli, że planowany obiekt jest "najbardziej typowym obiektem występującym w najbliższym otoczeniu." Podnieśli również, że w "rozpatrywanym" przez organ obszarze mieści się "część aktualnie realizowanego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej jednorodzinnej". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy w dniu 20 listopada 2006 r. skarżący J.K. podał, że na terenie jednej z działek są wybudowane trzy domy w zabudowie szeregowej a pod trzy następne wylano już fundament. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak związanym - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przede wszystkim należy wskazać, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób nieprawidłowy wyznaczyły wokół działki budowlanej obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy z dnia 20 lutego 2006 r. wynika, że przedmiotowy wniosek dotyczył dwóch działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie o nr ewidencyjnych [...]. Planowany budynek miał być zlokalizowany na obu tych działkach. Zatem w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo określono teren projektowanej inwestycji jako obszar oznaczony literami ABCD. Bezspornie więc granice obszaru analizowanego winny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek o nr ew. [...], co stanowi trzykrotność odcinka oznaczonego na kopii mapy jako AB. Tymczasem granice zaznaczonego na kopii mapy obszaru analizowany z całą pewnością wyznaczono w odległości mniejszej niż wyżej wskazana a zatem bez zachowania minimalnych parametrów określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skoro teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo również sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Fakt zaistnienia wyżej wskazanych uchybień należałoby zakwalifikować jako naruszenie § 3 ust.1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, co mogłoby uzasadniać uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym wówczas, gdyby materiał dowodowy sprawy wskazywał jednoznacznie, iż uchybienie to bezspornie miało (a nie tylko mogło mieć) wpływ na wynik sprawy. Pewności takiej materiał dowodowy nie dostarcza, stąd Sąd przyjmuje, iż naruszenie w postępowaniu administracyjnym § 3 rozporządzenia nie jest wprawdzie samoistną przyczyną uchylenia obu decyzji, niemniej spowodowało, iż organy orzekały, nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego sprawy (pełnym obrazem sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji). Nie można zatem uznać aby organy dostatecznie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, skutkujące uchyleniem decyzji. Należy również podnieść, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu jej z właściwymi organami. Natomiast stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W aktach administracyjnych sprawy brak zarówno dokumentów dotyczących uzgodnień jak i projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego przez uprawnioną osobę, co należy uznać za istotne uchybienie. Wobec naruszenia przepisów prawa przez zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji koniecznym było uchylenie kontrolowanych aktów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na właściwym obszarze w wymaganym zakresie i oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oceniając zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy organ ustali czy działka o nr ewidencyjnym [...] - na której znajdują się segmenty zabudowy szeregowej opisane w załączonej do decyzji organu pierwszej instancji analizie jako budynki w stanie surowym położone przy ulicy [...] - jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działki objęte wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy z dnia 20 lutego 2006 r.