III SA/Wa 2275/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.),, asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 6 października 2005 r. J. J., zwany dalej Skarżącym, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Zakładem) z wnioskiem o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od lipca 2000 r. do 29 lipca 2005 r. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał na trudną sytuację jego siedmioosobowej rodziny. Oświadczył, że jest bezrobotny i poszukuje pracy. Podniósł również, że składki na rzecz Zakładu regulował do czerwca 2000 r., kiedy jego sytuacja drastycznie się pogorszyła. W rezultacie zrezygnował z prowadzenia nierentownej działalności. Ponadto Skarżący zaznaczył, ze nie korzystał z pomocy publicznej. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Zakład - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887 ze zm., dalej jako uosus) - odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji Zakład przedstawił zebrane w trakcie postępowania wyjaśniającego dokumenty i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z przestanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust.3 uosus. Ponadto Zakład wskazał, że zebrane w sprawie dowody nie przemawiają jednoznacznie za umorzeniem należności z tytułu składek opłacanych przez płatnika za samego siebie w trybie art. 28 ust.3a i ust. 3b uosus i podniósł, że wobec Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne a żona Skarżącego prowadzi własną działalność gospodarczą, z której osiąga stale dochody. Niezależnie od powyższego Zakład podkreślił, że decyzja w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy, a odmowa umorzenia należności nie narusza prawa, nawet gdy występują przesłanki do umorzenia składek określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). Zakład wskazał także w uzasadnieniu decyzji, że pomimo wezwania Skarżący nie wywiązał się z obowiązku sporządzenia i złożenia korekt deklaracji rozliczeniowych, co uniemożliwiło ustalenia prawidłowej kwoty zadłużenia na poszczególnych funduszach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 27 lutego 2006 r. Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, wskazując na złą sytuację finansowo jego rodziny. Skarżący podniósł, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku z powodu zaległości wobec Zakładu. Jego zona prowadzi działalność gospodarczą, lecz po odejściu z jej zakładu nielojalnych pracowników wraz z klientami kondycja jej firmy jest zł. W związku z tym dochód, który uzyskuje żona jest tak mały, że nie wystarcza na bieżące utrzymanie jego i jego pięciorga uczących się dzieci. Nadmienił, że obecnie zalega z opłatami za: czynsz, energię elektryczna, telefon. W tym zakresie przedstawił stosowne dokumenty. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał stanowisko wykazane w decyzji z [...] lutego 2006 r., podnosząc w uzasadnieniu, że w wyniku powtórnej analizy dowodów, nie stwierdzono nowych okoliczności w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. Skarżący, opisując ponownie trudną sytuacje swojej rodziny, wniósł o umorzenie zobowiązań wobec Zakładu do 70 % ich wartości. Zadeklarował, że pozostałą część zobowiązań ureguluje w 60 ratach miesięcznych. Dodatkowo podniósł, ze od 1 czerwca br. podjął pracę, zawierając umowę na okres próbny. Zdaniem Skarżącego potwierdzeniem trudnej sytuacji finansowej jego rodziny jest decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy. Skarżący oświadczył, że wzrastające koszty związane z utrzymaniem dorastających dzieci, zmuszają go do okresowego występowania o pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. Skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów dojazdu z P. i z powrotem samochodem osobowym, wysokości 200 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada on prawu, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi generalnie o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać jednak trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. W badanej sprawie Prezes Zakładu ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie zaistniały nowe okoliczności w sprawie, praktycznie nie uzasadnił swojej decyzji w ogóle. W zaskarżonej decyzji na próżno szukać uzasadnienia faktycznego, które przedstawiałoby przebieg postępowania, zebrane dowody i argumentację Skarżącego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg postępowania administracyjnego, podał, iż małżonka Skarżącego osiąga określone dochody, wskazał na stałe miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym Skarżącego. Jednakże odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji, bowiem to nie ona kształtuje określoną sytuację Skarżącego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów przepisu art. 11, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Art. 11 Kpa formułuje generalną zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 Kpa precyzuje tą zasadę, nakładając na organy obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 107 § Kpa stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Podsumowując powyższe uwagi Sąd uznaje, że w sprawie zaistniały naruszenia prawa procesowego, które zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł, stosownie do wniosku Skarżącego złożonego na rozprawie, na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 1 ppsa.