II SA/Wa 786/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości II SA/Wa 786/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Komendant Główny Policji (KGP) poinformował [...] J. C. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji w trybie art. 47 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), tj. w związku z upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. W piśmie tym wskazano też uprawnienia procesowe J. C. jako strony postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. [...] K. zgłosił Komendantowi Głównemu Policji żądanie dopuszczenia tej organizacji do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym. We wniosku wskazano, że K. ma na celu udzielanie pomocy prawnej policjantom, których prawa są zagrożone. Prawa J. C. zostały naruszone w prowadzonym postępowaniu. Ponadto dopuszczenie K. do udziału w postępowaniu pozwoli zrealizować inny cel regulaminowy tego [...], tj. wspieranie działań i inicjatyw prowadzących do przeciwdziałania naruszaniu praw policjantów przez ich przełożonych. Udział w postępowaniu leży też w interesie społecznym, gdyż zapewni policjantom poczucie ochrony ich praw, co z kolei podniesie poziom ich służby. Udział K. przyczyni się też do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ustalenia, czy policjanci są równo traktowani – jednych zwalnia się bowiem niezwłocznie po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, a innych się uprzywilejowuje zwalniając ich po ponad 30 miesiącach, jak było to w przypadku J. C. Z analogicznym jak wyżej pismem K. zwrócił się ponownie w dniu [...] listopada 2005 r. W dniu [...] listopada 2005 r. J. C. udzielił W.O., członkowi K., pełnomocnictwa do reprezentowania go w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Komendant Główny Policji odmówił K. dopuszczenia do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym. Postanowienie to wydano na podstawie art. 31 § 2 Kpa. Organ wskazał, że poinformował J. C. o wszczęciu postępowania, o dowodach istniejących w tym postępowaniu, o jego uprawnieniach procesowych, zauważył, że ma on pełnomocnika w osobie członka K. Organ nie zgodził się z zaprezentowaną we wniosku tezą, że prawa J. C. zostały naruszone. Wskazał też, że postępowanie prowadzone przez organ podlegać będzie ewentualnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym określa art. 31 § 1 Kpa. Argumenty wskazane przez KGP nie mają znaczenia prawnego. O zasadności żądania świadczą jedynie cele statutowe K. Ponadto [...] wskazało, że pełnomocnik J. C. reprezentuje jego, a nie K., a fakt możliwości kontroli instancyjnej i sądowej decyzji wydanej w sprawie nie wyklucza dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skarżący nie zamierzał działać tylko na rzecz J. C., ale także na rzecz wszystkich policjantów i dla wyjaśnienia przyczyn rożnego ich traktowania. Postępowanie organu oceniono jako "grę na zwłokę". Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. J. C. zwrócił się o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2006 r., w związku z nabyciem praw emerytalnych. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2005 r. Komendant Główny Policji zwolnił J. C. ze służby na jego wniosek. Podstawą tego rozkazu był art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Rozkaz z dnia [...] grudnia 2005 r. J. C. otrzymał w tym samym dniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że udział organizacji w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz odpowiadać powinien wymaganiom racjonalnie podejmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem i nad działaniem organów administracji. Organ zauważył także, iż KGP przeprowadził postępowanie z wniosku J. C. o zwolnienie go ze służby. Strona bierze udział w tym postępowaniu, a organ I instancji nie ogranicza jej uprawnień. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. KGP umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia J. C. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Decyzja ta stała się ostateczna wobec nie wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2006 r. K. ocenił, że odmowa dopuszczenia go do udziału w postępowaniu nie została uzasadniona. Nie jest takim uzasadnieniem wskazanie faktu, że J. C. ma pełnomocnika w osobie członka K., jak i twierdzenie o partykularnym interesie tego [...] w postępowaniu. Organ nie odniósł się do przesłanek udziału organizacji w postępowaniu określonych w art. 31 § 1 Kpa. W rozstrzygnięciach uznaniowych szczególne istotne jest właściwe uzasadnienie oraz respektowanie art. 7 Kpa. W ocenie skarżącego organ kwestionuje istniejące w Kpa rozwiązania prawne, gdyż jako powód odmowy dopuszczenia K. do postępowania wskazuje istniejącą zawsze możliwość instancyjnej i sądowej kontroli wydanej decyzji. Ponadto skarżący nie zgodził się z zawartą w zaskarżonym postanowieniu sugestią, iż postępowanie w przedmiocie zwolnienia J. C. ze służby w Policji na jego wniosek zostało zakończone, gdyż nie zostało ono doręczone jego pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w zapadłych w sprawie postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że wydanie w toku postępowania administracyjnego zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, a następnie wniesienie takiego zażalenia oraz wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, powinno skutkować wstrzymaniem biegu postępowania administracyjnego. Jako nieprawidłowe ocenić należy prowadzenie postępowania w przedmiocie zwolnienia J. C. ze służby w Policji w trybie art. 47 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji oraz jego zakończenie przed rozstrzygnięciem legalności postanowień organów administracji przez sąd administracyjny. Nie jest jednak uprawnieniem ani obowiązkiem Sądu wskazywać konsekwencje wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. oraz wpływ niniejszego wyroku Sądu na tę decyzję i ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W żadnym jednak razie nie można uznać, że wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie sądowe. W razie bowiem uznania, że stało się ono bezprzedmiotowe i podlegać powinno umorzeniu, ochrona sądowa przewidziana w art. 3 § 2 pkt 2 ab initio Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stać by się mogła nieskuteczna i iluzoryczna. Organ mógłby przecież celowo zakończyć postępowanie administracyjne zanim sąd administracyjny rozpozna skargę na wydane postanowienie tylko po to, aby uniemożliwić sądową kontrolę podjętego rozstrzygnięcia. Szczególnie rażące byłoby to w sytuacji, w której organizacja wnosi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w obronie interesu publicznego, a nie jako rzecznik strony. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie określa art. 31 Kpa. Udział takiej organizacji we wszczętym już postępowaniu jest możliwy, gdy jest to uzasadnione jej celami statutowymi oraz gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 Kpa). Statutowym celem K. jest m.in. udzielanie pomocy prawnej policjantom, wspieranie ich prawa do obrony oraz wspieranie działań i inicjatyw zmierzających do usuwania naruszeń ich praw przez ich przełożonych (§ 5 regulaminu K.). Cele te K. ma osiągać m.in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, w których stroną jest policjant (§ 6 pkt 1 lit. "f" i "g" regulaminu). Udział K. w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwolnienia J. C. ze służby w Policji jest więc uzasadniony celami statutowymi tego [...]. Odnośnie drugiej przesłanki dopuszczenia K. do postępowania, tj. interesu społecznego, ocenić należy, że ta przesłanka ma charakter ocenny. Organ powinien przeprowadzić dokładną analizę ewentualnych korzyści społecznych wynikających z udziału skarżącego w toczącym się postępowaniu. Powinna to być jednak analiza dotycząca rzeczywistych i prawnie istotnych okoliczności występujących w tym postępowaniu. Poinformowanie J. C. o wszczęciu postępowania, o jego uprawnieniach procesowych było obowiązkiem Komendanta Głównego Policji i nie miało żadnego znaczenia w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie wniosku K. Takiego znaczenia nie miało też ustanowienie przez J. C. pełnomocnika, nawet, jeśli pełnomocnik ten był członkiem K., oraz możliwość kontroli instancyjnej i sądowej zapadłego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ I instancji w żaden sposób nie wykazał zatem, że udział K. w toczącym się postępowaniu nie będzie służyć interesowi społecznemu. Także Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wskazał braku ustawowej przesłanki udziału K. w trwającym postępowaniu. W żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, że wniosek [...] służy jego "partykularnym interesom". Złożenie natomiast przez J. C. wniosku o zwolnienie go ze służby, wydanie rozkazu z [...] grudnia 2005 r., a także możliwość kontroli tego rozkazu przez organ odwoławczy i sąd administracyjny nie mają w sprawie znaczenia. Wszystkie te okoliczności dotyczą bowiem innego postępowania administracyjnego. Gdyby nawet jednak dotyczyły postępowania, w którym K. złożył swój wniosek, to i tak nie stanowiłyby przekonującego uzasadnienia, że udział K. w tym postępowaniu nie służy interesowi społecznemu. Także respektowanie praw strony nie uzasadnia odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Respektowanie tych praw jest bowiem obowiązkiem organu i obowiązek ten nie ma wpływu na ocenę wystąpienia interesu społecznego lub jego braku. Skoro K. powołał się m.in. na zamiar ochrony interesu policjantów, to organ odwoławczy powinien wskazać powody, dla których kwestionuje wiarygodność takiego zamiaru. Interes społeczny może przecież polegać na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2464, LEX Nr 81984). Faktem jest, że ocena, czy interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu, należy do organu. Nie oznacza to jednak, że ocena taka może być arbitralna i że odwoływać się może do okoliczności, które w rzeczywistości nie stanowią żadnego argumentu. Jeśli interes społeczny w sprawie nie występuje, organ może odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Takie negatywne rozstrzygnięcie wymaga jednak przekonującego uzasadnienia, którego w niniejsze sprawie zabrakło. Naruszony został przez to art. 107 § 3 Kpa, a także art. 7 i 8 tego kodeksu. Sąd nie miał przez to możliwości oceny, jakimi motywami kierowały się organy przy podejmowaniu powyższych postanowień, i czy motywy te uzasadniały negatywne rozstrzygnięcie. Jako nieistotny w niniejszej sprawie uznać należy prowadzony przez strony spór co do skuteczności doręczenia J. C. rozkazu z [...] grudnia 2005 r., a także toczące się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie tego rozkazu. Został on bowiem wydany w innym postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Korzystając z możliwości, jakie stwarza art. 134 tej ustawy Sąd uchylił też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.