II GSK 173/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Edward Kierejczyk Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w M., N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1599/06 w sprawie ze skargi A. A. z siedzibą w M., N. na decyzje Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 23 czerwca 2006 r., nr [...] oraz z dnia 23 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu co do pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzje Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 23 czerwca 2006 r., nr [...] i z dnia 23 czerwca 2006 r., nr [...] oraz poprzedzające je decyzje z dnia 17 maja 2006 r., nr [...] i z dnia 17 maja 2006 r., nr [...], 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz A. z siedzibą w M., N. kwotę 940 (dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1599/06 oddalił skargi A. A. (obecnie A.) z siedzibą w M., N. na decyzje Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (zwanej dalej: "KNUiFE") z dnia 23 czerwca 2006 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie sprzeciwu co do pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. A. A. (zwana dalej: "A.") z siedzibą w Monachium zawiadomiła KNUiFE o zamiarze pośredniego nabycia akcji T.U.A.Ż.P. SA oraz T.U.A.P. SA w liczbie zapewniającej przekroczenie 50% głosów na walnym zgromadzeniu oraz 50% udziału w kapitale zakładowym. Decyzjami z dnia 17 maja 2006 r. KNUiFE, działając na podstawie art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej u.d.u., oraz art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 203 ust. 1 u.d.u. zgłosiła sprzeciw co do pośredniego nabycia akcji T.U.A.Ż.P. SA oraz T.U.A.P. SA we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nabycie akcji krajowego zakładu ubezpieczeń ma nastąpić za środki inne niż pieniężne, co jest niezgodne z treścią przepisu art. 35 u.d.u. Zdaniem organu, tożsamość regulacji prawnych z zakresu pokrywania kapitału zakładowego oraz nabywania i obejmowania akcji zakładu ubezpieczeń określonych w przepisach art. 33 ust. 2 u.d.u. i art. 35 ust. 4 pkt 2 i 3 u.d.u. daje podstawę do przyjęcia, że akcje zakładu ubezpieczeń mogą zostać nabyte wyłącznie za gotówkę. Za powyższym stanowiskiem przemawia rozumienie pojęcia wpłat na akcje - zdefiniowanego w Kodeksie spółek handlowych, którego przepisy stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie o działalności ubezpieczeniowej - utożsamiając słowo wpłata ze środkami pieniężnymi. We wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy A. podniosła, że wywodzenie z art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u., iż wyraz "środki" odnosi się tylko do "środków pieniężnych" i wobec tego zakazane jest wnoszenie akcji w drodze aportu nie znajduje uzasadnienia na tle przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Powołała się na użycie słowa "środki" (w znaczeniu środki pieniężne, jak i niepieniężne) określone w przepisie art. 124 u.d.u., dotyczącym środków służących pokryciu rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Nie zgodziła się również z rozumieniem pojęcia "wpłaty na akcje", utożsamianym wyłącznie ze środkami pieniężnymi, powołując się na szerokie znaczenie pojęcia "środki płatnicze", które obejmuje obok pieniądza również różnego rodzaju papiery wartościowe. Powołała się na treść Art. 15 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dnia 5 listopada 2002 r. (2002/83/WE), dotyczącego wymagań, jakie Państwa Członkowskie mogą stawiać podmiotom zamierzającym nabyć akcje zakładów ubezpieczeń i stwierdziła, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia postanowień Traktatu WE poprzez błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 4 u.d.u. dokonaną przez organ oraz niewłaściwe jego zastosowanie. KNUiFE decyzjami z dnia 23 czerwca 2006 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u. utrzymała w mocy zaskarżone decyzje z dnia 17 maja 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 35 u.d.u. nie posługuje się pojęciem "ostrożnościowy", jak na przykład przepis art. 27 ust. 3a u.d.u., który uzależnia możliwość dokonania określonego rozstrzygnięcia organu nadzoru od względów nadzoru ostrożnościowego. W ocenie organu, konstrukcja art. 35 ust. 4 pkt 2 i 3 u.d.u. w zakresie nabywania i obejmowania akcji zakładu ubezpieczeń jest analogiczna do konstrukcji art. 33 tej ustawy. W przepisie art. 33 ust. 3 i 4 u.d.u. dotyczącym kapitału zakładowego ustawodawca również posługuje się pojęciem środki, mając na myśli środki pieniężne, skoro kapitał zakładowy pokrywany jest tylko i wyłącznie wkładem pieniężnym. Użyte w art. 35 ust. 4 pkt 3 u.d.u. określenie "wpłaty na akcje" musi być utożsamiane ze środkami pieniężnymi, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca posłużyłby się zwrotem "pokrycie wkładem niepieniężnym" lub analogicznym, tak jak przykładowo w art. 320 § 1 pkt 3 i 4 k.s.h. Ponadto, Komisja Europejska nie doszukała się podstaw do uznania, że art. 35 ust. 4 u.d.u. jest sprzeczny z wydanymi w sprawie dyrektywami, a zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 43 i art. 56 TWE. W skargach złożonych na powyższe decyzje do WSA w Warszawie A. zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i zgłoszeniu sprzeciwu w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności określone w powyższym przepisie, naruszenie art. 56 TWE polegające na nadaniu art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u. wykładni, która skutkuje wprowadzeniem nielegalnych z punktu widzenia prawa pierwotnego Unii Europejskiej ograniczeń swobodnego przepływu kapitału, ewentualnie - polegające na niezastosowaniu art. 56 TWE, który ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, ponadto, zgłoszenie sprzeciwu nastąpiło w sytuacji, w której nie wymagała tego ochrona interesów ubezpieczonych. Stanowi to formę ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału, która prowadzi do dyskryminacji. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 43 ust. 1 zdanie 1 TWE poprzez ograniczenie swobody skarżącej w wyborze formy prawnej dostępu do polskiego rynku ubezpieczeniowego. W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowisko i wniósł o ich oddalenie. W pismach procesowych z dnia 6 listopada 2006 r. skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skargach oraz wniosła o rozważenie przez Sąd, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u., uzasadniającego stwierdzenie ich nieważności i poinformowała Sąd o zmianie formy prawnej i nazwy na A.. WSA w Warszawie na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. połączył sprawy toczące się na skutek złożonych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą VI SA/Wa 1599/06. Oddalając skargi na decyzje KNUiFE z dnia 23 czerwca 2006 r. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego prawnej oceny, w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów. Przytaczając treść przepisu art. 35 ust. 4 u.d.u. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno w przypadku nabycia jak i objęcia, o ile mowa o środkach przeznaczonych na nabycie lub objęcie akcji, należy przez to rozumieć środki pieniężne. Również w przepisie art. 33 ust. 2 i 3 u.d.u. przez pojęcie "środki" ustawodawca rozumiał środki pieniężne. Zdaniem Sądu I instancji, nie do zaakceptowania jest pogląd, że użyte w art. 33 ust. 2 i 3 pojęcie "środki" ustawodawca rozumie jako środki pieniężne, natomiast użyte w art. 35 ust. 4 pkt 2 raz rozumie również jako środki pieniężne, jeżeli chodzi o objęcie akcji, a przypadku nabycia akcji również jako środki niepieniężne. Sąd I instancji dokonał analizy pojęcia "środki" również w kontekście treści przepisu art. 31 u.d.u. i podzielając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach uznał, że użyty w art. 35 ust. 4 pkt 3 u.d.u. zwrot "wpłaty na akcje" należy odnieść wyłącznie do środków pieniężnych, bowiem w przeciwnym razie ustawodawca posłużyłby się zwrotem "pokrycie wkładem niepieniężnym", jak to uczynił w Kodeksie spółek handlowych (art. 309 § 3 i § 4 oraz w art. 320 § 1 pkt 3). Sąd I instancji podkreślił, że zgłoszony sprzeciw nie ingeruje w prawo własności wynikające z dziedziczenia, na mocy którego spadkobierca uzyskuje tytuł własności akcji, a skutkuje jedynie brakiem możliwości wykonywania prawa głosu z nabytych akcji i podzielił stanowisko organu, że w przypadku, gdy kontrolny pakiet akcji krajowego zakładu ubezpieczeń zostałyby nabyty w drodze dziedziczenia przez osobę nieposiadającą żadnego doświadczenia w zakresie rynków finansowych, to wówczas KNUiFE powinna zgłosić sprzeciw z uwagi na brak rękojmi nabywcy, na podstawie art. 35 ust. 4 pkt 1 u.d.u. W takim przypadku doszłoby również do pewnej, pośredniej ingerencji w treść prawa dziedziczenia, chociaż z formalnego punktu widzenia akcje należałyby do spadkobiercy. Sąd I instancji nie dopatrzył się obrazy przepisu art. 56 TWE, na podstawie którego zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między Państwami Członkowskimi oraz między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego unormowania (w świetle art. 58 ust. 1 lit. b) TWE) wynika, że pierwotne prawo wspólnotowe przewiduje możliwość odstępstwa od zasady swobody przepływu kapitału w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi, w tym zakładami ubezpieczeń, nad którymi ustawowy nadzór sprawuje KNUiFE. Powyższa argumentacja dotycząca zgodności zaskarżonej decyzji z prawem wspólnotowym jest również aktualna przy ocenie art. 43 TWE, w szczególności mając na uwadze, że Komisja Europejska nie dopatrzyła się by art. 35 ust. 4 u.d.u. był sprzeczny z uchwalonymi dyrektywami. W ocenie Sądu I instancji, na powyższe rozstrzygnięcie nie mógł mieć wpływu ust. 3 art. 58 TWE stanowiący, że środki i procedury określone w ustępach 1 i 2 nie powinny stanowić dyskryminacji, ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału i płatności w rozumieniu art. 56, jako niemający odniesienia do poczynionych ustaleń. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej A. z siedzibą w M., N. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji lub ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu ustawowych podstawach. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów: a) art. 35 ust. 2 oraz ust. 5 u.d.u. polegające na niezastosowaniu art. 35 ust. 5 u.d.u., który wyłącza obowiązek notyfikacji wyrażony w art. 35 ust. 2 u.d.u. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 5 u.d.u. nabycie akcji krajowego zakładu ubezpieczeń przez podmiot zależny uważa się za nabycie przez podmiot dominujący, co prowadzi w oparciu o wykładnię celowościową i literalną w/w przepisu do wniosku, iż skarżąca nie miała i nie ma obowiązku notyfikowania zamiaru pośredniego nabycia akcji, jako że podmiot dominujący w stosunku do T.U.A.P. SA oraz T.U.A.Ż.P. SA pozostaje ten sam i jest nim skarżąca; b) art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u. polegające na błędnym uznaniu, iż z treści tych przepisów wynika, że pośrednie nabycie akcji krajowego zakładu ubezpieczeń może nastąpić wyłącznie za środki pieniężne, który to wniosek Sąd I Instancji wywiódł w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "środki" w art. 33 ust. 3 u.d.u., w nawiązaniu do zakazu wyrażonego w art. 33 ust. 2 u.d.u., prowadzi do wniosku, że użyte w art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u. słowo "środki" należy rozumieć wyłącznie jako środki pieniężne, podczas gdy termin "środki" obejmuje swym zakresem zarówno środki pieniężne, jak i inne środki niepieniężne; c) art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.u. polegające na błędnym uznaniu, iż przepisy te uprawniają organ, tj. KNUiFE do zgłoszenia sprzeciwu co do zamiaru pośredniego nabycia akcji krajowych zakładów ubezpieczeń w przypadku nabycia akcji za inne środki aniżeli środki pieniężne i w konsekwencji błędnym stwierdzeniu, iż zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, w oparciu o ww. przepisy, podczas gdy nie zawierają one zakazu pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń za środki inne niż pieniężne i nie upoważniają KNUiFE do zgłoszenia sprzeciwu przeciwko zamiarowi pośredniego nabycia przez skarżącą akcji T.U.A.P. SA oraz T.U.A.P.Ż. SA z tego powodu, że nabycie tychże akcji miałoby nastąpić za środki inne niż środki pieniężne, wobec enumeratywnego wskazania przez ustawodawcę przesłanek uprawniających organ do zgłoszenia sprzeciwu, do których nie należy okoliczność nabycia tychże akcji za środki inne niż środki pieniężne; d) art. 337 § 1 i 2 k.s.h. oraz art. 31 u.d.u. polegające na niezastosowaniu wskazanego art. 337 § 1 i 2 k.s.h., pomimo istnienia takiego obowiązku nałożonego przez art. 31 u.d.u. i w konsekwencji naruszenie zasady zbywalności akcji wynikającej z art. 337 § 1 k.s.h. poprzez błędne uznanie, iż akcje krajowego zakładu ubezpieczeń mogą być zbywane tylko za środki pieniężne, a także naruszenie art. 309 § 3 i 4 k.s.h., art. 308 § 1 k.s.h. oraz art. 320 § 1 pkt 3 k.s.h. oraz art. 31 u.d.u., poprzez błędne przyjęcie, iż wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że w k.s.h. i u.d.u. termin "środki" oznacza jedynie środki pieniężne, a dla wyrażenia innego rodzaju formy zapłaty za akcje konieczne byłoby użycie w u.d.u. wyrażenia "wkład niepieniężny"; e) art. 2 Konstytucji polegające na dokonaniu takiej wykładni art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.u., która bezpodstawnie kreuje istnienie - niewynikające z przepisów obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej - zakazu pośredniego nabywania akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób inny niż wyłącznie za środki pieniężne, a także istnienie uprawnienia KNUiFE do wyrażenia sprzeciwu przeciwko przedmiotowemu nabyciu, co stanowi ograniczenie wynikającej z instytucji demokratycznego państwa prawa zasady zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji); f) art. 7 Konstytucji RP polegające na dokonaniu wykładni art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.u., która bezpodstawnie kreuje istnienie - niewynikające z przepisów obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej - zakazu pośredniego nabywania akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób inny niż wyłącznie za środki pieniężne, a także istnienie uprawnienia KNUiFE do wyrażenia sprzeciwu przeciwko przedmiotowemu nabyciu, co jest sprzeczne z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, rozumianej jako obowiązek działania organów administracji w granicach prawa, na podstawie wyraźnej, jasnej i konkretnej normy ustawowej; g) art. 22 Konstytucji RP polegające na dokonaniu wykładni art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.u., która bezpodstawnie kreuje istnienie - niewynikające z przepisów obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej – zakazu pośredniego nabywania akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób inny niż wyłącznie za środki pieniężne, a także istnienie uprawnienia KNUiFE do wyrażenia sprzeciwu przeciwko przedmiotowemu nabyciu, co stanowi ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji); h) art. 56 ust. 1 i 2 TWE oraz art. 58 ust. 1 pkt b, ust. 2 i 3 TWE oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż treść art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.u. prowadzi do wniosku, iż pośrednie nabycie akcji krajowego zakładu ubezpieczeń może nastąpić wyłącznie za środki pieniężne, a także poprzez błędne uznanie, iż przepisy te uprawniają organ, tj. KNUiFE do zgłoszenia sprzeciwu przeciwko pośredniemu nabyciu akcji krajowych zakładów ubezpieczeń w przypadku nabycia akcji za inne środki aniżeli środki pieniężne i w konsekwencji błędnym stwierdzeniu, iż zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, w oparciu o te przepisy. Taka wykładnia i zastosowanie art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.u. naruszają art. 56 ust. 1 i 2 TWE oraz art. 58 ust. 1 pkt b oraz ust. 2 i 3 TWE poprzez bezzasadne ograniczenie swobodnego przepływu kapitału chronionego wskazaną normą TWE, nakazują bowiem nabycie akcji tylko i wyłącznie za środki pieniężne, wyłączając jednocześnie inne formy nabycia przyjęte w obrocie. Ponadto, przepisy art. 56 ust. 1 i 2 TWE oraz art. 58 ust. 1 pkt b oraz ust. 2 i 3 TWE zostały naruszone poprzez uznanie, iż art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.u. - choć ogranicza swobodny przepływ kapitału w rozumieniu art. 56 ust. 1 i 2 TWE - to jednak takie ograniczenie zdaniem WSA w Warszawie jest uzasadnione na podstawie art. 58 ust. 1 pkt b TWE, jako dopuszczalne odstępstwo od w/w zasady w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi, którymi są krajowe zakłady ubezpieczeń. Tymczasem nie zachodzą przesłanki w rozumieniu art. 58 ust. 1 pkt b oraz ust. 2 TWE, które by dopuszczały takie odstępstwo. W konwencji został również naruszony art. 58 ust. 3 TWE, jako że takie ograniczenie stanowiłoby arbitralną dyskryminację oraz jest ukrytym ograniczeniem w swobodnym przepływie kapitału i płatności w rozumieniu art. 56 TWE; i) art. 43 TWE wobec obrazy art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 33 ust. 2 i 3 u.d.u. w zakresie opisanym w zarzutach zamieszczonych w punktach a, b, c, powyżej, której skutkiem jest ograniczenie wolności osiedlania się wyrażonej w art. 43 TWE, z uwagi na fakt, że skarżąca w konsekwencji zgłoszenia przez organ sprzeciwu nie może ustanowić zależnej spółki holdingowej zarządzającej akcjami krajowego zakładu ubezpieczeń mającego siedzibę w Polsce. Tym samym WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku zaakceptował ograniczenie swobody wyboru przez skarżącą formy prawnej dostępu do polskiego rynku ubezpieczeniowego, powstałe na skutek wydania zaskarżonych decyzji z dnia 23 czerwca 2006 r., a także decyzji je poprzedzających z dnia 17 maja 2006 r.; j) na wypadek, gdyby NSA uznał, że którykolwiek z zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w pkt a, b, c, d jest zasadny, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 43, art. 56 ust. 1 i 2 i art. 58 ust. 3 TWE w związku z art. 337 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 31, art. 33 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3, art. 35 ust. 2 oraz ust. 5 u.d.u. poprzez niezastosowanie ww. przepisów TWE, choć taki obowiązek wynika z art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, nawet w przypadku kolizji z ustawami prawa polskiego. Strona skarżąca zarzuciła ponadto zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: A) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem Sądu art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u. uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu przeciwko pośredniemu nabyciu przedmiotowych akcji przez skarżącą w zamian za środki inne niż środki pieniężne, podczas gdy skarżąca w skardze do WSA w Warszawie zgłosiła zarzut, iż hipoteza tego przepisu nie daje uprawnienia organowi do zgłoszenia sprzeciwu na tej podstawie, iż pośrednie nabycie akcji ma nastąpić w zamian za środki inne niż środki pieniężne, ponieważ przesłanką zgłoszenia przez organ sprzeciwu jest w oparciu o art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u. niewykazanie w przewidzianym terminie, iż środki przeznaczone na nabycie akcji powodujące, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym, nie pochodzą z kredytu lub pożyczki, albo nie są w inny sposób obciążone; B) art. 134 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. polegającemu na niestwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 17 maja oraz 23 czerwca 2006 r. ,pomimo że zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. − decyzje z dnia 17 maja 2006 roku oraz 23 czerwca 2006 roku zostały wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, tj. poprzez wydanie przez organ zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 35 ust. 4 pkt 2 u.d.u., pomimo że przepis ten nie daje organowi w przedmiotowej sprawie uprawnienia do zgłoszenia sprzeciwu oraz zostały wydane w rażącej sprzeczności z treścią art. 35 ust. 2 i 5 u.d.u., wobec faktu, iż zgodnie z tymi przepisami w niniejszej sprawie nie istniał obowiązek notyfikacji; Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie zaskarżonych decyzji w całości, choć decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności z naruszeniem art. 35 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 2 i ust. 5 u.d.u. oraz artykułu 56 ust. 1 i 2, art. 58 ust. 1 pkt b, ust. 2 i 3 i art. 43 TWE; C) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła szczegółowe i obszerne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów. Podkreśliła też, iż w pięciu pozostałych krajach członkowskich UE, w których przeprowadzana była restrukturyzacja w ramach Grupy A., nabycie akcji krajowych zakładów ubezpieczeń przez A.N.E. H. GmbH - dokonane w identyczny sposób, jak planowana transakcja - zostało zaakceptowane przez organy nadzoru. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tego pisma procesowego organ zaprezentował stanowisko w sprawie oraz szczegółowo odniósł się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który w skardze został sformułowany w sposób wielowariantowy, uwzględniający kontekst szeregu innych przepisów (np. Konstytucji RP, K.s.h., TWE) i ujęty w kilku oddzielnych podpunktach punktu 1 petitum skargi. Istota problemu (i sporu jaki zaistniał w sprawie) sprowadza się do pytania, czy wszelkie czynności związane z nabyciem (w szerokim rozumieniu tego słowa) akcji krajowego zakładu ubezpieczeniowego muszą być dokonywane odpłatnie i wyłącznie za środki pieniężne, czy też zastrzeżenie wymogu wyłącznie płatności pieniężnej za nabywane akcje dotyczy tylko pokrycia (tworzenia) kapitału zakładowego krajowego zakładu ubezpieczeniowego, tj. samego obejmowania akcji w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych? Rozstrzygnięcie w tym zakresie będzie również determinować wnioski także co do innych kwestii, jakie pojawiły się zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W rozpatrywanej sprawie A. z M. zamierzała objąć nowo emitowane udziały w kapitale zakładowym A.N.E. z W., pokrywając je wkładami niepieniężnymi w postaci będących jej własnością w 100% akcji T.U.A.P. SA oraz A.Ż.P. SA. A. zamierzała więc dokonać obrotu akcjami polskich zakładów ubezpieczeń z grupy A. zbyć akcje jako właściciel bezpośredni i jednocześnie nabyć je jako właściciel pośredni. Ten stan faktyczny, ustalony w postępowaniu i niezakwestionowany przez Sąd I Instancji, nie budzi wątpliwości. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych sprzeciwiła się tej transakcji, a Sąd I instancji to stanowisko uznał za prawidłowe. Podzielił zapatrywanie organu administracji, że akcje polskiego zakładu ubezpieczeń mogą być nabyte wyłącznie za środki pieniężne i w związku z tym transakcja dotycząca akcji T.U.A.P. SA i Ż.P. SA jest niezgodna z treścią art. 35 u.d.u. Trzeba podkreślić, że zarówno w decyzjach organu administracji, jak i w wyroku Sądu I instancji nie wskazano wprost konkretnej normy prawnej, zawartej w bardzo rozbudowanym przepisie art. 35 u.d.u., obejmującym różne postanowienia normatywne, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Zarzut sprzeczności zamierzonej transakcji z art. 35 u.d.u. uzasadniono natomiast stwierdzeniem, że przez środki, o których mowa w art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy należy rozumieć wyłącznie środki pieniężne. Sąd I instancji uznał, że nie jest do zaakceptowania pogląd, że "użyte w art. 33 u.d.u. 2 i 3 pojęcie środki ustawodawca rozumie jako środki pieniężne, natomiast użyte w art. 35 ust. 4 pkt 2 raz rozumie jako środki pieniężne, jeżeli chodzi o objęcie akcji, a przypadku nabycia akcji również jako środki niepieniężne". Przepis art. 35 ust. 2 u.d.u. określa w sposób wyczerpujący zakres "obowiązku informacyjnego", kierując go do podmiotu, który zamierza bezpośrednio lub pośrednio poprzez podmioty zależne lub w drodze porozumień, nabyć albo objąć akcje lub prawa z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w liczbie zapewniającej dysponowanie albo przekroczenie 20%, 33%, 50% głosów na walnym zgromadzeniu lub udziału w kapitale zakładowym, jest obowiązany każdorazowo zawiadomić organ nadzoru o zamiarze nabycia lub objęcia. Odnosząc dyspozycję tego przepisu do stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że skarżąca miała obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o zamierzonej transakcji, dotyczącej akcji A.P. i A.Ż.P. SA. Ma rację skarżąca, że w tym przypadku nie zmienia się podmiot dominujący w stosunku do A.P. i A.Ż.P. SA. Nie zauważa jednakże, że przesłanką powstania obowiązku zawiadomienia, o którym mowa w art. 35 ust. 2 u.d.u. nie jest zmiana podmiotu dominującego, lecz dokonanie jednej z czynności w tym przepisie określonych. Wspomniano już wyżej, że w wyniku zamierzonej transakcji skarżąca miała zmienić swój status wobec akcji A.P. i A.Ż.P. SA: zbyć je jako właściciel bezpośredni i jednocześnie nabyć jako właściciel pośredni. Przepisy art. 35 ust. 4 pkt 1 – 3 u.d.u. regulują zakres władczej ingerencji organu nadzoru w transakcje dotyczące akcji krajowego zakładu ubezpieczeń. Określają rodzaje transakcji podlegającej nadzorowi (nabycie, objęcie akcji lub praw z akcji, albo podjęcie innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy o ofercie publicznej..., bezpośrednio lub pośrednio poprzez podmioty zależne) oraz przesłanki tej ingerencji (sprzeciwu). Przesłanki te zostały określone w sposób wyczerpujący i – jeśli chodzi o środki, za które następuje nabycie lub objęcie akcji albo praw z akcji – dotyczą ich pochodzenia, a nie rodzaju. W rozpatrywanej sprawie tych kwestii jednakże nie badano. Sprzeciw uzasadniono natomiast niespełnieniem wymagania, które w przepisie art. 35 ust. 4 nie zostało sformułowane i wcale z tego przepisu nie wynika. Przedstawiona zaś przez Sąd wykładnia systemowa tego przepisu – dokonana przy zastosowaniu metody wykładni językowej poszczególnych określeń użytych z ustawie o działalności ubezpieczeniowej w kontekście wybranych uregulowań (sformułowań) zawartych w Kodeksie spółek handlowych, z pominięciem wszakże istoty instytucji prawnych, do których się one odnoszą i z pominięciem zasady, że przepisy szczególne (tj. w tym przypadku przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej, z uwagi na treść art. 31) nie podlegają wykładni rozszerzającej, jak również z pominięciem metod wykładni funkcjonalnej i celowościowej, mających pierwszorzędne znaczenie przy interpretacji przepisów krajowych implementujących przepisy unijne – nie jest prawidłowa. Należy uznać za całkowicie nieuzasadnione, przytoczone wyżej stanowisko Sądu, że nie można zaakceptować poglądu dopuszczającego różne rozumienie pojęcia "środki" użytego w różnych przepisach ustawy (art. 33 ust. 2 i 3 i art. 35 ust. 4 pkt 2). Takie rozróżnienie jest zrozumiałe i racjonalne, jeżeli tylko te przepisy odnoszą się do różnych przedmiotów (środków różnego rodzaju). Należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd oparł to stwierdzenie na błędnym i bezpodstawnym założeniu, że skoro określone w art. 35 ust. 4 u.d.u. przesłanki sprzeciwu odnoszą się zarówno do objęcia, jak i do nabycia akcji, to nabycie akcji, tak jak objęcie akcji, może nastąpić tylko za środki pieniężne. Sąd dostrzega, że ustawodawca rozróżnia pojęcia nabycia i objęcia akcji. Nie wyprowadza jednakże żadnych wniosków z tego, że w ustawie o działalności ubezpieczeniowej wymaga się, aby jedynie kapitał zakładowy był pokryty (opłacony) środkami pieniężnymi (art. 33 ust. 2 i 3), a czego ustawodawca nie wymaga odnośnie pozostałych kapitałów własnych, jak np. obowiązkowe kapitały rezerwowe i kapitał zapasowy (por. art. 149 ust.1). Pojęcia: "pokrycie" albo "opłacenie" kapitału zakładowego wiążą się wyłącznie z objęciem akcji, co ma miejsce przy samym wprowadzaniu akcji do obrotu, ale nie przy dalszym (wtórnym) obrocie nimi. Według art. 31 u.d.u. w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do krajowego zakładu ubezpieczeń wykonującego działalność w formie spółki akcyjnej stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych. Z k.s.h. w żaden sposób nie wynika zakaz nabywania akcji za inne środki niż środki pieniężne. Użyte w art. 35 ust. 4 pkt 2 określenie "środki" może więc mieć różną treść w zależności od tego, czy dotyczy nabycia akcji, czy też objęcia akcji. W przypadku objęcia akcji i wykonania wynikającego z tego oświadczenia obowiązku pokrycia akcji (inaczej pokrycia kapitału zakładowego) przez opłacenie akcji (dokonanie wpłat na akcje), ze względu na przepis art. 33 ust. 2, te środki to wyłącznie środki pieniężne. Natomiast w odniesieniu do nabycia akcji określenie to może oznaczać zarówno środki pieniężne, jak i niepieniężne. Przedmiotem niniejszej sprawy nie są czynności związane z objęciem akcji T.U.A.P. SA i A.Ż.P. SA przez skarżącą. Dlatego nie ma podstaw prawnych (w szczególności nie daje takiej podstawy żadna z norm prawnych, sformułowanych w art. 35 u.d.u.) do postawienia skarżącej wymagania nabycia, w charakterze właściciela pośredniego, akcji polskiego zakładu ubezpieczeniowego za środki pieniężne. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie za uzasadnione. NSA nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa wspólnotowego, zawartych w Części Trzeciej, Tytułu III Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczących swobody przepływu osób, usług i kapitału, tj. art. 43, art. 56 i art. 58 TWE (punkty 1i oraz 1j petitum skargi kasacyjnej). Niewątpliwe naruszenia przepisów prawa, jakie miały miejsce w sprawie niniejszej, odnoszą się do instytucji prawa krajowego. Naruszenia te niewątpliwie stanowiły nieuzasadnione ograniczenie praw skarżącej. Jednakże zaskarżone rozstrzygnięcia nie zostały skierowane przeciwko przepływowi osób, usług czy kapitału pomiędzy Państwami Członkowskimi Wspólnoty Europejskiej, lecz przeciwko prawom podmiotów dysponujących akcjami krajowych zakładów ubezpieczeń bez względu na to, czy są to podmioty krajowe, czy też podmioty (obywatele) któregoś z Państw Członkowskich. Na marginesie można też zauważyć, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżone rozstrzygnięcia dyskryminowały podmioty (obywateli) Państw Członkowskich w stosunku do podmiotów krajowych. Zajęte w skardze kasacyjnej stanowisko w istocie sprowadza się do tego, że skoro na skutek wydanych rozstrzygnięć podmioty (obywatele) Państw Członkowskich postanowiły jednak nie dokonywać obrotu wbrew (niezasadnemu) stanowisku organu nadzoru ubezpieczeniowego, to tym samym, niejako samo przez się, doszło do naruszenia swobody przepływu osób, usług i kapitału. Takie podejście zdaje się również zakładać, że podmioty (obywatele) Państw Członkowskich mają mieć szczególną pozycję w stosunku do podmiotów krajowych, gdyż w tej samej sytuacji oprócz prawa krajowego mają być oni(e) – w przeciwieństwie do podmiotów krajowych – dodatkowo chronieni przez przepisy TWE. To z kolei stoi w sprzeczności z zasadą równości wszystkich podmiotów (obywateli) Państw Członkowskich i w konsekwencji stanowiłoby dyskryminację podmiotów krajowych. Niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zamieszczone w punkcie 2B i 2C petitum skargi kasacyjnej. W istocie stanowią one jedynie wyraz niezadowolenia z powodu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia sprzecznego z oczekiwaniami skarżącego, niż jakiekolwiek argumenty wykazujące naruszenie przepisów procesowych stosowanych w toku postępowania lub przy wydawaniu bądź uzasadnianiu wyroku. Jeżeli bowiem Sąd w całości podzielił (choćby niezasadnie) stanowisko organu, to tym samym nie mógł ani stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji, ani ich uchylić (zarzut z punktu 2B petitum skargi kasacyjnej). W tej też sytuacji Sąd nie miał innej możliwości jak skargę oddalić (zarzut z punktu 2C petitum skargi kasacyjnej). Są to przepisy procesowe, które mają zastosowanie ze względu na charakter dokonanego przez Sąd rozstrzygnięcia i bez względu na jego merytoryczną zasadność. Do ich naruszenia mogłoby dojść jedynie wówczas, gdyby sam Sąd stwierdził istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonych decyzji i wbrew własnym ustaleniom tego nie uczynił oddalając skargę. Ponieważ przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego i nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. w ten sposób, że uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W takim przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jak wyżej wskazano, stan faktyczny w zaskarżonym wyroku został ustalony niewadliwie, wobec czego Sąd uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., uchylił również obie decyzje Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania, na które składają się wpisy od skargi i skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego, oparte zostało na przepisach art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.