VII SA/Wa 287/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. i L.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki budynku warsztatowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 kpa, po wznowieniu postępowania – odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie całkowitej rozbiórki dobudowanego budynku warsztatowego na działce nr ew. [...] z Obr. [...] w W., przy ul[...], stanowiącej własność D. i L.J. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie toczyło się także postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji nr [...], w wyniku którego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. W wyniku kontroli powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. oddalił skargę D. i L. J. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr-[...], organ I instancji wznowił, na wniosek D. i L. J. postępowanie w sprawie budynku warsztatowego w W. przy ul. [...]. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentów w trybie wznowieniowym, organ uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].08.2001 r. i przeprowadzenia nowego postępowania z zastosowaniem art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w powyższym trybie prowadzi już postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umarzającą postępowanie w sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało pozytywnie zweryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2003 r. oddalił skargę. Nadto organ wyjaśnił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] adresowana była do D. i L. J. i oni też byli właścicielami działki, na której zrealizowano inwestycję, stąd też prawidłowo obowiązek rozbiórki również skierowany był do obojga małżonków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. i L. J. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] wydana prze Burmistrza Miasta W. z wniosku L.J. wydana została na D. i L. J. – nigdy nie stała się decyzją ostateczną i nie znajduje się w obrocie prawnym. natomiast działka, na której wybudowano budynek objęty przedmiotowym postępowaniem, stanowi współwłasność D. i L. J. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. i L.J., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli, iż w odwołaniu wskazali nowe okoliczności sprawy, potwierdzone opinią techniczną inż. S.S. z dnia [...].10.2005 r., z której wynika, iż nie jest możliwe wykonanie rozbiórki dobudowanej części budynku połączonej z istniejącym budynkiem warsztatowym bez zagrożenia katastrofą. W toku postępowania odwoławczego skarżący uzupełnili materiał dowodowy o kolejne dwie opnie, z których wynika, że rozbudowana część wraz z istniejącym poprzednio budynkiem stanowi konstrukcyjnie jedną całość. Zdaniem skarżących organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, nie odnosząc się do wskazanej w odwołaniu przesłanki wznowienia wyrażającej się w ujawnieniu nowej okoliczności istniejącej w dacie orzeczenia rozbiórki. Ograniczenie treści uzasadnienia decyzji odwoławczej do powołania się na argumentację organu I instancji, a nie odniesienie się do nowych okoliczności przywołanych w odwołaniu, stanowi zdaniem skarżących o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych, które jednak Sąd bierze przy rozpatrzeniu sprawy pod uwagę z urzędu. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 135 w/w ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Badając legalność zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2005 r. oraz wydanego w toku postępowania postanowienia nr [...] z dnia [...].08.2005 r., Sąd doszedł do przekonania, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, tak więc granice postępowania wznowieniowego wyznacza zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 149 § 1 kpa w związku z art. 145 P 1 pkt 5 kpa, wznowił postępowanie "w sprawie budynku warsztatowego dobudowanego do budynku garażowego i gospodarczego (...) na działce nr ew. [...] z Obr. [...] w W., przy ul. [...]". Następnie ten sam organ decyzją nr [...] z dnia [...].09.2005 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, po wznowieniu postępowania – odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...].08.2001 r. "w sprawie całkowitej rozbiórki dobudowanego budynku warsztatowego ...". Badanie sprawy o wznowienie postępowania w zakresie określonym w art. 151 § 1 i art. 151 § 2 kpa może zatem nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Z powyższego wynika, że postanowienie przewidziane w art. 149 § 1 kpa powinno dokładnie wyznaczyć zakres wznowionego postępowania. Musi zatem określać nie tylko podstawy wznowienia, ale także indywidualizować, dokładnie oznaczać decyzje rozstrzygające sprawę, w której wznawia postępowanie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 274/05). Tymczasem z treści analizowanego postanowienia nie wynika, które postępowanie zostało wznowione, zwłaszcza iż organ przywołuje nie tylko decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...].08.2001 r., ale także decyzje, które zapadły w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, w tym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...]. Analiza wniosku D. i L. J. (której organy nie przeprowadziły) z dnia [...].02.2005 r. prowadzi do wyraźnego wniosku, iż skarżący domagali się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].08.2001 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę ...". W tym miejscu należy zauważyć, iż podstawowym zadaniem organu do którego wpłynął wniosek o wznowienie było ustalenie jakiego konkretnego postępowania on dotyczy i jaką ostateczną decyzję administracyjną postępowanie to zostało zakończone. W przypadku wątpliwości organu co do intencji wnioskodawców należało skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 kpa, a następnie dokonać oceny wniosku stosownie do treści art. 149 kpa. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 kpa, czy pochodzi on od strony postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 kpa. Ta ostatnia okoliczność została w niniejszym postępowaniu całkowicie zignorowana, a będzie ona miała kluczowe znaczenie po ustaleniu, czy skarżący domagają się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...], czy tez odrębnego postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2003 r. znak [...]. Należy przy Tm pamiętać, iż organ zobowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje żadnej z przesłanek o których mowa w art. 145 § 1 kpa lub tez zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, organ może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych sytuacjach organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ściśle określonego) i poprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. Z tych wszystkich względów należy więc uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2005 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zapadły z naruszeniem art. 7, 77 kpa w związku z art. 148 i 149 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygniecie w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 cytowanej ustawy.