II OSK 655/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.K.-G., J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 699/06 w sprawie ze skargi I. K.-G., J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K.-G. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie muru-ogrodzenia, realizowanego przez I. K.-G. oraz J. G. między stanowiącą ich własność działką o nr ewid. [...] położoną w S. przy ul. [...] a działką o nr ewid. [...] położoną przy ul. [...], stanowiącą własność G. i W. G. Jednocześnie organ nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej wykonanych bez zgłoszenia robót budowlanych, popartych oceną geologiczną gruntu przy ogrodzeniu. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w wyniku wizji lokalnej organ ustalił, iż zbudowany mur ma grubość 25 cm, wysokość od 2,70 m do 2,80 m na odcinku 16 m długości, przy czym od strony nieruchomości inwestorów wysokość nie przekracza 2,20 m – licząc od nowo wykonanego nasypu gruntu. Natomiast tam, gdzie nasypu nie wykonano wysokość muru wynosi 2,80 m. Organ stwierdził, że roboty przeprowadzono bez wymaganego zgłoszenia, a sposób ich wykonania budzi uzasadnione wątpliwości, co do zgodności ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami, szczególnie biorąc pod uwagę wysokość muru, głębokość i szerokość wykonanego fundamentu oraz nośność gruntu i strefę jego przemarzania, wobec czego zobowiązał inwestorów do przedstawienia oceny technicznej. W dniu [...] ww. inwestorzy wnieśli zażalenie na to postanowienie, w którym wskazali, że organ nie mógł wydać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożyć obowiązku na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do robót, które zostały zakończone (wg oświadczenia inwestorów w dniu [...]) ponadto wybudowany mur jest ekranem akustycznym, na którego postawienie nie jest potrzebne zezwolenie. Organ ustalił błędnie stan faktyczny sprawy, i postępowanie przed organem nadzoru budowlanego powinno być umorzone. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że usytuowanie muru bezpośrednio przy granicy nieruchomości i usypanie wzdłuż muru nasypu w celu pozornego zmniejszenia wysokości muru do wysokości niepodlegającej zgłoszeniu, jednoznacznie wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa – art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jakkolwiek inwestorzy wskazują, że mur miał stanowić ekran akustyczny, to nie zmienia to faktu, że podstawowym jego zadaniem jest odgrodzenie terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] od nieruchomości przy ul. [...]. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż roboty zostały zakończone. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin dokonanych przez organ I instancji i załączonej dokumentacji fotograficznej mur zakończony jest strzępami murarskimi, co wskazuje na zamiar kontynuacji robót mających na celu wykonanie muru w dalszym odcinku. W takiej sytuacji organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. odnośnie konieczności przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną ich wykonania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał rozbiórkę muru-ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr ewid. [...] i [...] w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia [...], którą J. G. i I. K.-G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił skargę, jak wyjaśnił na rozprawie J. G. Pismem z dnia [...] I. K.-G. oraz J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż istniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin wynika, że inwestorzy wykonali na swojej nieruchomości nasyp gruntu o wys. ok. 70 cm i szerokości 1 m, co nie oznacza, że pomiar wysokości ogrodzenia został dokonany przez organy nieprawidłowo. W ocenie Sądu organy właściwie oceniły rzeczywistą wysokość ogrodzenia, mierząc poziom gruntu na obu nieruchomościach sąsiadujących i przyjęły, że prace nie zostały zakończone. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez I. K.-G. oraz J. G. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: – niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 50 ust.1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego z uwagi na okoliczność, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w tym przepisie może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych, nie może dotyczyć zatem robót już zakończonych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (błąd w ustaleniach faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., – naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, która w efekcie doprowadziła do wadliwego ustalenia treści określonej w tym przepisie normy prawnej, oraz wyprowadzenia treści w nim niezawartej (tj. zasad dokonywania pomiaru wysokości ogrodzenia) tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania: – art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zgłaszanych zarzutów skargi, tj. w szczególności niezgodnego z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 15 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133) nakazu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wykonania inwentaryzacji powykonawczej ogrodzenia oraz niezgodnego z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839) nakazu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny geologicznej gruntu przy ogrodzeniu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., – art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, w szczególności w kontekście podnoszonej przez skarżących kwestii istnienia tzw. luki prawnej w zakresie regulacji ustawowej jednolitych i wiążących zasad dokonywania pomiaru wysokości ogrodzenia – co było niezbędne dla końcowego jej załatwienia i miało wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania, określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Sąd również nie dopatrzył się okoliczności nieważności postępowania. Po pierwsze, nie można zgodzić się z tym co podnosi się w skardze kasacyjnej, że zaskarżany wyrok został oparty na błędnych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, bowiem przeczą temu materiały zgromadzone przez organy w trakcie postępowania administracyjnego. Zresztą sami skarżący w swoich pismach pośrednio potwierdzają fakty te, odmiennie je interpretując i wyciągając z tego błędne wnioski. W opisanym w aktach stanie faktycznym sprawy, nie można przyjąć, że roboty budowlane związane z budową ogrodzenia, czy też ekranu akustycznego, jak twierdzą skarżący, zostały zakończone. Faktem jest, że przedmiotowa budowla nie jest typowym ogrodzeniem, jeśli się weźmie pod uwagę jej wymiary i cechy konstrukcyjne, tak więc zasadne było przyjęcie, że na budowę tego typu obiektu było wymagane zgłoszenie, przyjmując najkorzystniej dla skarżących, iż jest to ogrodzenie. Organy prawidłowo też dokonały pomiaru wysokości spornego ogrodzenia, chociaż przepisy nie precyzują, jak powinna być mierzona wysokość takiego ogrodzenia i dokładnie się to wyjaśnia w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Trudno tu mówić o tzw. "luce prawnej", gdyż niektóre tego typu kwestie wynikają z zasad wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Przyczyny wstrzymania robót budowlanych zostały podane w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]. Zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego organ w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych mógł na inwestorów nałożyć obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w postaci inwentaryzacji, oceny technicznej bądź ekspertyzy i nie stanowi to naruszenia przepisów rozporządzeń wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) jest całkowicie nieuzasadniony. Poglądy skarżących, iż na budowę przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane zgłoszenie, że budowa ogrodzenia została zakończona i że nie przekracza ono wysokości 2,20 m, są całkowicie dowolne i subiektywne oraz nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., bowiem nie wiadomo w trybie tego przepisu w stosunku do jakich aktów lub czynności Sąd powinien podjąć ustawą przewidziane środki. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest w skardze kasacyjnej podniesiony dwukrotnie jednak bez żadnego uzasadnienia i konkretyzacji, i przy przyjęciu hipotezy, że istnieje "luka prawna". Przepis art. 50 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny, prewencyjny, jest to przepis związany z art. 51 i sam jako taki ani nie rozstrzyga sprawy, ani jej nie kończy. Trudno więc tu mówić o naruszeniu jakiś dóbr i interesu skarżących, skoro jak twierdzą budowę ogrodzenia zakończyli już. Przepisem rozstrzygającym sprawę i kończącym ją merytoryczną decyzją, jest art. 51 Prawa budowlanego i ewentualne wątpliwości mające miejsce na etapie wstrzymania wykonywania robót budowlanych, powinny być wyjaśnione w decyzji wydanej w oparciu o ww. art. 51. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.