I OSK 77/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Pocztarek /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskiego Związku Działkowców i Zygmunta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 184-185/04 w sprawie ze skarg Polskiego Związku Działkowców i Zygmunta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. oddala skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców 2. odrzuca skargę kasacyjną Zygmunta Z. 3. oddala wniosek uczestnika postępowania "P." Sp. z o.o. w K. o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 184/04 oddalił skargę PZD oraz Zygmunta Z., wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 grudnia 2003 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowanie odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółki Akcyjnej “N." z dnia 10 lutego 1949 r. - decyzją z dnia 17 września 2003 r., (...) ustanowił na rzecz jej następcy prawnego “P." Spółki z o.o. w K. prawo użytkowania wieczystego na 99 lat, gruntu o powierzchni 32,0850 ha, położonego w W. przy ul. K., W i S., oznaczonego w ewidencji gruntów numerem 3/4, objętego księgą wieczystą KW (...) za symbolicznym czynszem w wysokości 426.410 PLN, stanowiącym 3% ceny gruntu, ustalonej w kwocie 142.136.550 PLN. W decyzji tej organ wskazał, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ w związku z uchwałą Rady Gminy W.-C. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie zasad ustalania wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie tegoż dekretu, stanowiących własność Gminy W.-C. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wyjaśnił, iż nieruchomość położona w W. przy ul. K., W i S., dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą: “D. część lit. C I.", leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta Warszawy przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy-Gminy W.-P., co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia 4 listopada 1992 r., (...), a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy /Dz.U. nr 41 poz. 361 ze zm./ przedmiotowy grunt przeszedł na własność Miasta Stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m.st. Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Objęcie niniejszego gruntu przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w związku z czym termin składania wniosków mijał dnia 16 lutego 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W.-M. Wydziału Hipotecznego z dnia 6 lipca 1946 r. tytuł własności co do reszty nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą: “D. część lit. C I.", uregulowany był jawnym wpisem na imię “N." Spółki Akcyjnej. W dniu 10 lutego 1949 r. Zarząd Spółki Akcyjnej “N." złożył wniosek o przyznanie Spółce za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu części nieruchomości hipotecznej w W. pod nazwą “D. część lit. C I.". Umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 8 grudnia 2000 r., Rep. A (...), Mirosław B. i Andrzej M. działający w imieniu spółki “N.": z siedzibą w W. sprzedali spółce pod nazwą “P." Spółka z o.o. w K., w imieniu której działali Rafał O. i Tomasz G., prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w rejonie ulic K., W i S., oznaczonej numerem hipotecznym “D. część lit. C I.", stanowiącej część działki ewidencyjnej nr 3 w obrębie 3-05-10, wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przedmiotowy grunt, zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym Uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. /Dziennik Urzędowy Województwa W. nr 15 poz. 184/, znajduje się w strefie funkcjonalnej oznaczonej symbolem MU-32 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych z możliwością realizacji usług nieuciążliwych dla ludności /uciążliwość winna się zawierać w granicach działki/. Na omawianym terenie istnieje ogród działkowy. W związku z powyższym uznano, iż nieruchomość położona w W. przy ul. K., W i S., spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Z uwagi na to, że przedmiotowy teren jest obecnie użytkowany przez ogródki działkowe, właściciele naniesień i nasadzeń mogą na drodze cywilnej dochodzić zwrotu poniesionych nakładów. Odwołanie od tej decyzji złożył PZD - zarządzający przedmiotowym gruntem oraz Zygmunt Z. użytkownik jednej z działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r., (...), umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, iż zarówno PZD jak i Zygmunt Z. nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, nie dysponując tytułem prawnym do opisanej w decyzji nieruchomości gruntowej. Nie będąc stroną postępowania o przyznanie prawa własności czasowej nie posiadali uprawnień do złożenia odwołania od decyzji, która nie dotyczyła ich praw i obowiązków. Brak skutecznego odwołania skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/03, w którym Sąd stwierdził: “Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, a następnie pozostałe przepisy tego Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym, a nadto na analogiczne stanowisko w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1996 r., SA/Ł 1843/95 oraz z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95 - OSP 1997 z. 4 poz. 83. Zdaniem organu odwoławczego PZD nie posiada prawa użytkowania, a prawo takie nie mogło by być zresztą ustanowione do czasu rozpoznania wniosku byłego właściciela. Z kolei żaden z przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390 ze zm./ nie daje PZD roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntów zajmowanych przez pracownicze ogródki działkowe. Żaden z przepisów powołanej ustawy nie stanowi także przepisu szczególnego w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, uniemożliwiającego rozpoznanie złożonego przez byłego właściciela wniosku. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli PZD oraz Zygmunt Z. domagający się uchylenia tej decyzji jak też decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 września 2003 r. W skardze PZD stwierdzono, że cytowany przez Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierał również wyjaśnienie, że “mieć interes prawny" w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W konkretnym przypadku taka właśnie sytuacja ma miejsce. Decyzja (...) dotyczy gruntów, na których znajduje się kompleks pracowniczych ogrodów działkowych. Grunty te przekazane zostały przez m.st. Warszawę warszawskim zakładom pracy na urządzenie ogrodów działkowych dla ich pracowników. Decyzją z dnia 10 kwietnia 1970 r., ustalona została lokalizacja szczegółowa pracowniczych ogrodów działkowych na terenie położonym w W. przy ul. W., Ł., ul. K. i KK. Na podstawie tej decyzji i zgodnie z jej ustaleniami zlokalizowane zostało 5 ogrodów działkowych /jako ogrody stałe/, które lokalizowane były na powyższym terenie już w 1953 r. Decyzja ta jest aktem prawnym nadal obowiązującym. Teren został przekazany stosownymi protokołami zdawczo-odbiorczymi. Z dniem 26 maja 1981 r. - tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390 ze zm./ wszystkie ogrody znajdujące się na przedmiotowym terenie stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi, do których stosuje się i które działają w oparciu o przepisy ustawy. PZD przejął nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych /art. 32 ust. 2/. PZD stał się użytkownikiem gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi. Z mocy art. 8 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie PZD. Zygmunt Z. w złożonej skardze również powołał się na decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 1970 r., o lokalizacji szczegółowej o urządzaniu ogródków działkowych oraz przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych dającą podstawę do nadania uprawnień użytkownikom ogrodów. Jego zdaniem decyzja Prezydenta z dnia 17 września 2003 r. bezzasadnie przyznała Spółce “P." prawo do gruntu, gdyż nie odtworzono dokumentów z dawnej księgi wieczystej, a nadto nie skontrolowano uprawnień Spółki do skutecznego przejęcia cesji praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./ oddalił obie skargi. Sąd podniósł, iż sprawa niniejsza, tocząca się ze skargi PZD i Zygmunta Z. dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego złożonym w dniu 10 lutego 1949 r. wnioskiem Spółki Akcyjnej “N.". Jak ustalono Spółka ta do daty wejścia w życie dekretu z dnia 28 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 150 poz. 279/ - była właścicielką terenów pod nazwą “D. część lit. C I.". Przepis art. 1 cytowanego dekretu uznał, że grunty na wskazanym obszarze stają się z mocy prawa własnością gminy m.st. Warszawy, a stosownie do art. 7 - były właściciel mógł żądać ustanowienia prawa własności czasowej, o ile korzystanie z gruntu da się pogodzić z planem zabudowy, a gdy była nim osoba prawna z jej zadaniami statutowymi lub ustawowymi. Powyższy wniosek został uwzględniony decyzją z dnia 17 września 2003 r. z tym, że wydaną na rzecz następcy prawnego Spółki, posiadającego w zakresie statutowym prawo zabudowy i obrotu nieruchomościami. Sąd uznał, że niesporną okolicznością w tej sprawie jest przekazanie gruntów, przed rozpoznaniem wniosku, pod ogrody działkowe. Zasady tworzenia ich po raz pierwszy zostały przewidziane dekretem z dnia 25 czerwca 1946 r. /Dz.U. nr 34 poz. 208/. Dekret przewidywał ogrody działkowe stałe i czasowe. Ogrody czasowe - stosownie do art. 15 dekretu mogły być zakładane na nieużytkach i gruntach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele publiczne, jeżeli realizacja tych celów mogła nastąpić w późniejszym terminie. Następnym uregulowaniem prawnym była ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 18 poz. 117/, która w art. 2 podporządkowała na zasadach wyłączności zarząd nad pracowniczymi ogrodami działkowymi, Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych /Komisji Centralnej Związków Zawodowych/. Przepis art. 5 obciążył gminę obowiązkiem ich zakładania przy czym ogrody wyznaczać miała, w braku prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego, Miejska Rada Narodowa, stosowną uchwałą /art. 7 ustawy/. Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że od 5 marca 1949 r. przekazano w zarząd przedmiotowe grunty, a Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy potwierdziło lokalizację w dniu 17 czerwca 1952 r. Tereny te nie miały charakteru stałego. Dyrekcja Planowania Przestrzennego podawała różne terminy lokalizacji, na przykład rok 1955 r. Prezydium Rady Narodowej pismem kierowanym do Rady Związków Zawodowych z dnia 3 grudnia 1952 r. podkreśliło, że ogród ma charakter czasowy. Problem ogrodów działkowych uregulowała następnie ustawa z dnia 8 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 85 poz. 390/, zmieniona m.in. ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 99 poz. 486/. Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 20 listopada 1996 r., K 27/95 /OTK 1996 nr 6 poz. 50/ uznał brak zgodności zapisów art. 2 ust. 1 i 3, 5 i 6 Ustawy o zmianie ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. poprzez ingerencje w sprawy własnościowe gmin oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. w zakresie ustalenia wyłączności na rzecz tylko jednej organizacji działkowców - z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. W konsekwencji przestawionych zmian, w dacie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, tj. w dniu 17 września 2003 r. PZD mógł ubiegać się o otrzymanie gruntu w bezpłatny zarząd lub użytkowanie wieczyste w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 463 ze zm./, o ile w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, tereny te przeznaczone są pod pracownicze ogrody działkowe. Analizując dokumenty złożone przez PZD poprzez pryzmat obowiązujących przepisów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że od daty przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe nie został wydany akt prawny, który przesądziłby istnienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz tej organizacji. PZD może jedynie ubiegać się o takie prawo, a o ile uzyskałby je - może przenieść to prawo dalszą umową cywilną na rzecz poszczególnych działkowców /art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 6 maja 1981 r./. W ocenie Sądu oznacza to, że nie tylko PZD, ale i skarżący Zygmunt Z. nie posiadają praw rzeczowych do gruntu, ani też odrębnej od wskazanej podstawy prawnej do ubiegania się o ten grunt. W tej sytuacji uprawnienia jakie daje skarżącym analizowana ustawa mogą być realizowane dopiero po rozpoznaniu wniosku byłego właściciela gruntu. Prawa byłego właściciela wynikają z dekretu z dnia 26 października 1945 r., a prawo PZD z ustawy z dnia 6 maja 1981 r. w związku z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. Już chociażby z racji kolejności historycznej nadawanych uprawnień dla tych podmiotów winna być oznaczona kolejność rozpatrywania wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Nadto gdyby uprawnienia te oparte były na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, zdaniem Sądu należałoby uznać, że postępowanie administracyjne dotyczy tożsamych praw, a więc wszystkie osoby nimi objęte są stronami takiego postępowania. Tymczasem omawiany dekret nie przewidywał, aby prawa byłego właściciela gruntu mogły konkurować z prawami osób trzecich innych aniżeli Skarb Państwa. Z tej zasady wywodzi się obowiązek rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku byłego właściciela. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że PZD oraz Zygmunt Z. w postępowaniu administracyjnym nie posiadali przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszyła obowiązujących przepisów. Od powyższego wyroku PZD oraz Zygmunt Z. wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej PZD na podstawie art. 173 par. 1 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ zarzucił naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez nierozważenie, iż określenie “mieć interes prawny" użyte w przepisach Kpa, w tym w art. 28, jako jeden z elementów bycia stroną w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Ponadto zarzucił naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 252, 244 i 251 Kc i art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390 ze zm./ oraz art. 21 i 64 ust. 2 i 3 oraz 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że PZD nie posiada praw rzeczowych do gruntu oraz własności naniesień na nim zlokalizowanych, a tym samym interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wywołanym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 września 2003 r. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w tym przepisie, a jako podstawę kasacyjną wskazał zmianę stanu prawnego poprzez wejście w życie z dniem 21 września 2005 r. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 169 poz. 1419/, a w szczególności art. 24 i 49 tejże ustawy. PZD podniósł, iż nieodpłatnie przejął majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych /art. 32 ust. 2/ stając się użytkownikiem gruntów pod tymi ogrodami. Dodatkowo zgodnie z art. 33 pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a niemające ustalonej lokalizacji, uzyskały status pracowniczych ogrodów działkowych stałych w rozumieniu ustawy, co zgodnie z przyjętym orzecznictwem, skutkowało nabyciem przez PZD do tych terenów ograniczonego prawa rzeczowego - użytkowania /wyrok SN z dnia 6 lipca 2000 r., V CKN 988/00; wyrok NSA 3 marca 1995 r., I SA 2526/93/. Zważywszy na fakt, iż na terenach będących przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezydenta m. Warszawy, ogrody istniały przed 1971 r., kwestia posiadania przez PZD tytułu prawnego do gruntu, tj. prawa użytkowania, o którym mowa w art. 8 ustawy, nie budzi żadnych wątpliwości. Zdaniem PZD o istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne korzyści. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W konkretnym przypadku sytuacja taka miała miejsce. Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 Kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa /teza druga wyroku NSA z dnia 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96 - Lex nr 45158/. W tych warunkach brak rozważenia sprawy na gruncie art. 252, 244 i 251 Kc oraz art. 8 i 32 ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych stanowi o naruszeniu tych przepisów przez Sąd I Instancji, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść skarżonego orzeczenia. Bezsporny jest też fakt, że działkowcy są właścicielami wszelkich naniesień znajdujących się na działkach, a PZD jest właścicielem infrastruktury na terenach ogólnych ogrodów /art. 13 ustawy o pracowniczych ogrodów pracowniczych/. Naniesienia na gruncie, mimo że są trwale z nimi związane, nie stają się własnością właściciela gruntu. Są one odrębnym przedmiotem własności - PZD i poszczególnych działkowców. W konsekwencji odmowa przyznania PZD przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, powoduje uniemożliwienie mu obrony swojej własności. Powyższa okoliczność - własność naniesień na gruncie - nie była w ogóle przedmiotem rozważań WSA, również w kontekście naruszenia przy wydaniu decyzji przepisów art. 21 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego PZD stwierdził, że w dniu 21 września 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 169 poz. 1419/, która tworzy nową sytuację prawną w niniejszej sprawie. Art. 24 ust. 1 stanowi, iż “Zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej". Stosownie do przepisu art. 49 ww. ustawy do postępowań wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie roszczeń do nieruchomości zajętych przez pracownicze ogrody działkowe stosuje się art. 24. Tym samym zaspokojenie żądań “P." Sp. z o.o. poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie nie jest możliwe. W konsekwencji decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego powinna zostać uchylona, zaś postępowanie w tej sprawie, jako bezprzedmiotowe, ulec umorzeniu, względnie decyzja powinna zostać uchylona a sprawa ponownie rozpatrzona przez Prezydenta m.st. Warszawy lub wyrok WSA powinien zostać uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W konkluzji skargi kasacyjnej PZD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Skarżący Zygmunt Z. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał na niesłuszne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że jako dzierżawca ogródka w ogrodzie ROD “G." o powierzchni 650 m2 i będąc niespornym właścicielem domku zbudowanego na dzierżawionej działce oraz właścicielem ogrodzeń, urządzeń elektrycznych i wodociągowych, a także właścicielem ponad 30 drzew owocowych, krzewów ozdobnych i innych cennych roślin, całość o łącznej wartości około 100.000 zł, nie posiada możliwości legitymowania się przepisami prawa materialnego uzasadniającymi prawa do gruntu, przez co uznano, że nie może legitymować się prawami strony, podczas gdy będąc legitymowanym prawnie właścicielem naniesień i nasadzeń faktycznie i prawnie związanym z istotą przedmiotu sporu, tj. gruntem działki, we wszelkich aspektach jego interes prawny przystaje najściślej do postępowania mającego na celu przekazanie gruntów ogrodów prywatnej firmie deweloperskiej. W ocenie Zygmunta Z. Zarząd Ochrony Nieruchomości Urzędu m.st. Warszawy przeprowadził postępowanie w sposób rażąco wadliwy, a zwłaszcza nie wylegitymował spółki “N.", sprzedawcy roszczeń do gruntu na rzecz spółki “P.", czy posiada prawne podstawy do porzuconej przed kilkudziesięcioma laty działalności, nie zażądał okazania odnośnych dokumentów lub jakichkolwiek innych dowodów świadczących o tym, że grunty, na których położone są ogrody kiedykolwiek były wprawnym władaniu spółki “N.". W ocenie skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwy i nosi znamiona naruszenia prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący Zygmunt Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PZD uczestnik postępowania “P." Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnik postępowania podniósł, że powołane przez skarżącego przepisy art. 7, 8, 28 Kpa, art. 252, 244 i 251 Kc, art. 21 i 64 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie były - a w odniesieniu do przepisów Kpa, nie mogły być - stosowane przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania /wyrok NSA W-wa z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 11/, zatem zarzuty naruszenia art. 252, 244 i 251 Kc, art. 21 i 64 ust. 2 i 3 uznać należy za bezskuteczne. Ponadto skarżący nie wskazał, który przepis art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych został w jego ocenie naruszony. Jedynym przepisem proceduralnym, w naruszeniu którego skarżący upatruje podstawy skargi kasacyjnej, jest przepis art. 145 par. 1 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał jednak, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu /która z norm wskazanych w art. 145 par. 1 p.p.s.a. została naruszona/, nie uzasadnił faktu dopuszczenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego naruszenia ani nie wykazał, jaki naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzuca Sądowi błędne ustalenie, iż PZD nie posiada tytułu prawnego do gruntu /w szczególności, w postaci ograniczonego prawa rzeczowego/. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący opiera swoje stanowisko na rzekomej wadliwości ustaleń co do stanu faktycznego. Skarżący nie wskazuje jednak, jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie uczestnika postępowania skarżący błędnie twierdzi, iż PZD posiada tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący nie wskazał aktu /czynności prawnej/, na podstawie którego PZD miałby nabyć ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, ani też przepisu, który ustanawiałby takie prawo na rzecz PZD /ex lege albo na podstawie decyzji administracyjnej/. Ze względu na fakt, iż przepisy prawa nie przewidują ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego z wyłączeniem przepisów Kodeksu cywilnego /w drodze innej niż poprzez umowę cywilnoprawną/, wykazanie odpowiednich uprawnień po stronie PZD wymagałoby przedstawienia przez ten podmiot należytego aktu prawnego. W toku postępowania administracyjnego nie został ujawniony dokument, który wykazałby, że PZD przysługuje prawo użytkowania czy inne prawo do spornej nieruchomości. Dokument taki nie został złożony także w okresie późniejszym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powoływana przez skarżącego decyzja lokalizacyjna dotyczyła określonej inwestycji /pracowniczych ogrodów działkowych/, nie zaś własności gruntu. Wywody skarżącego dotyczące rzekomego naruszenia prawa własności z powodu nieuwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonywanych przez działkowców nasadzeń i naniesień na działkach oraz praw wynikających z wybudowanej infrastruktury ogólnej oparte są w ocenie uczestnika postępowania na nieporozumieniu. Ewentualne roszczenia zarówno osób fizycznych jak i PZD z tytułu nakładów na nieruchomości wykraczają poza kognicję sądów administracyjnych. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Ocena tych roszczeń a wraz z nimi interesujących postulatów co do zasady superficies solo cedit nie należy do drogi sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 49 ustawy o rodzinnych ogrodach, art. 24 tej ustawy nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 49, art. 24 nie ma zastosowania do postępowań zakończonych przed wejściem w życie ustawy. Zatem nie stosuje się on do postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz uczestnika /w tym postępowaniu uczestniczyć chciał skarżący/. Postępowanie to zostało zakończone, a w chwili obecnej toczy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji wydanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zatem przepis art. 49 ustawy nie może mieć zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego. Rolą tego postępowania jest bowiem kontrola legalności postępowania administracyjnego. Kontrola taka odbywa się w oparciu o stan prawny obowiązujący w trakcie postępowania administracyjnego. Na takiej samej zasadzie na normie art. 24 w zw. z art. 49 ustawy nie można oprzeć skargi kasacyjnej. Postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej ma na celu kontrolę legalności wydania wyroku przez WSA. Kontrola taka odbywać się może wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez WSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zygmunta Z. uczestnik postępowania “P." Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 178 w zw. z art. 176 p.p.s.a. ze względu na niewskazanie podstaw kasacyjnych, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W zakresie związanym ze skargą kasacyjną złożoną przez PZD Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Po stwierdzeniu, że postępowanie przeprowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w par. 2 art. 183 ww. ustawy, a skutkującą jego nieważność, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Pierwszy z zarzutów - zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wiąże z nierozważeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż PZD ma interes prawny w postępowaniu wszczętym na wniosek “P." - Spółki z o.o. w W. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, tj. naruszenie art. 7, 8 i art. 28 Kpa. Opisany zarzut pozostaje w ścisłym związku z kolejnym zarzutem dotyczącym naruszenia przez sąd administracyjny art. 252, 244 i 251 Kodeksu cywilnego i art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390 ze zm./, albowiem interes prawny kwalifikujący PZD jako stronę przeprowadzonego postępowania, skarga kasacyjna uzasadnia posiadaniem przez PZD prawa użytkowania gruntu, którego dotyczyło postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwa zarzuty są nieuzasadnione. W istocie spór w sprawie sprowadza się do tego, czy PZD jest stroną postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 września 2003 r., na podstawie której po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 lutego 1949 r. Spółki Akcyjnej “N." w W. o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości “D. część lit. C I.", ustanowiono na rzecz następcy prawnego ww. Spółki, tj. “P." Spółki z o.o. w K., prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że PZD nie miał interesu prawnego i nie mógł być stroną w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Określona osoba ma interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa materialnego /obojętne czy prawa cywilnego, czy administracyjnego/, który stwierdza, że dane uprawnienie tej osobie przysługuje, czyli jest przez prawo chronione. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, a więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe PZD byłby stroną postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do spornego gruntu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przywołane w niej przepisy Kodeksu cywilnego regulujące ograniczone prawa rzeczowe, jak również przepis art. 8 ustawy z dnia 6 maja 181 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nie stanowią źródła interesu prawnego PZD do występowania w sprawie w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego było ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż prawo w nim określone /użytkowania wieczystego/ przysługuje dotychczasowemu właścicielowi z powodu tego, że utracił własność gruntu. Należy ponownie przypomnieć, iż źródła interesu prawnego należy poszukiwać w przepisie stanowiącym prawną podstawę wydanej decyzji. W tym wypadku przepis art. 7 ust. 1 dekretu, poza podmiotami w nim wymienionymi, nie uprawnia innych podmiotów do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w tym trybie. Źródłem takiego interesu nie są również przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do tzw. ograniczonych praw rzeczowych, do których zalicza się m.in. prawo użytkowania. Trzeba podkreślić, że prawo użytkowania na jakie powołuje się PZD, samo przez się nie rodzi dla użytkownika jakichkolwiek uprawnień, które mogłyby zostać zrealizowane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nawet przy założeniu, że prawo takie przysługiwałoby PZD to prawo to w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z prawem ustalonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 września 2003 r., legitymowanie się takim prawem pozostaje też bez znaczenia dla przedmiotu postępowania - użytkowania wieczystego gruntu, które nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie. To pierwsze jest prawem pośrednim pomiędzy własnością, a ograniczonymi prawami rzeczowymi, do którego w razie trudności interpretacyjnych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności. Interesu prawnego PZD nie rodzi też przepis art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie PZD. Przekazania dokonują odpowiednio starostowie wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub wójtowie /burmistrzowie, prezydenci miast/. Grunty te, stosownie do ust. 2 art. 8 ustawy mogą być oddawane nieodpłatnie PZD w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Z przytoczonego przepisu wynika, że PZD przewidziane w nim uprawnienie może realizować na innych zasadach i w innym trybie niż został przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów, art. 7 dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu /wyrok SA z 13 maja 1997 r. I ACr 86/97 - Wokanda 1998 nr 8 str. 36/. Nieważna jest umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste innych osób gruntu, zawarta przed rozpoznaniem zgłoszonego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm./, wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu. Powód dla wykazania interesu prawnego w ustaleniu nieważności umowy, nie musi legitymować się prawomocną decyzją o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu /wyrok SN z 20 lutego 2003 r. I CKN 58/01 - Lex 83830/. Powołane orzecznictwo sądowe potwierdza, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku byłych właścicieli zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, PZD nie ma interesu prawnego uzasadniającego traktowanie go jako stronę postępowania. Dopiero ostateczne rozpoznanie wniosku w sposób niekorzystny dla dotychczasowego właściciela gruntu /odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu/, lub też niezgłoszenie tego wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, powoduje, że grunt pozostaje własnością Skarbu Państwa i jako taki może być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz PZD na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Przechodząc do oceny kolejnego /trzeciego/ zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, stwierdzić trzeba, że tak postawiony zarzut uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Autor skargi nie tylko nie wskazuje konkretnie o jaką jednostkę redakcyjną przepisu chodzi, podczas gdy art. 145 par. 1 jest rozbudowany, zawiera w swej treści 3 punkty, ale i nie uzasadnia w żaden sposób stawianego zarzutu. Tym samym niemożliwe staje się odniesienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu. Natomiast ostatni z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, oparty na podstawie zmiany stanu prawnego, nie może być skuteczny, ponieważ stosownie do art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmiana stanu prawnego zaistniała po dniu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów skargę kasacyjną PZD na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ należało oddalić. W zakresie skargi kasacyjnej złożonej przez Zygmunta Z., Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zygmunt Z. nie wskazał żadnej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podstawowy zarzut niesłusznego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za zgodną z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą umorzono postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżący nie jest stroną postępowania, nie został nawet w najmniejszym stopniu skonkretyzowany. Przede wszystkim skarżący nie podał ani jednego przepisu prawa materialnego czy prawa procesowego, naruszenie którego przez Sąd I instancji spowodowało, iż zaskarżony wyrok jest wadliwy. W zasadzie zarzuty skargi kasacyjnej stanowią próbę podważenia działań podejmowanych w sprawie przez organy administracji publicznej, sądy oraz podmioty prawa handlowego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera subiektywną ocenę jej autora w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania oraz okoliczności z nim związanych. Stosownie do art. 176 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ponieważ jak podkreślono wcześniej skarga kasacyjna złożona przez Zygmunta Z., poza oznaczeniem zaskarżonego wyroku i wskazaniem zakresu zaskarżenia, nie spełnia pozostałych wymagań, co czyni ją niedopuszczalną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika o zwrot kosztów postępowania.